公共价值理念在电子政务绩效评价指标体系中的应用研究

林瑶瑶

（海南大学（儋州校区） 应用科技学院，海南 儋州 571700）

1 问题的提出

20世纪70年代，西方政府管理出现了失控、低效率、巨额的财政赤字以及民众的信任危机等一系列的政府管理非低效行为。为解决这些危机，英美等西方发达国家纷纷掀起一股“新公共管理运动”改革热潮，主张把市场化的运作机制和管理手段引入公共管理和公共服务中，目的是以灵活的企业化政府管理方式逐步取代旧的、僵化的、科层制官僚体制的政府管理方式，提高政府的公共服务品质。在市场经济的条件下，政府只有了解公民的需求，才能真正保证公共服务质量的品质。当前，国内外评估机构及学者也提出了各种各样的电子政务的绩效评估模式，可以说是“模式纷呈”，如“技术导向型”“项目导向型”“综合评估型”等，这些评估为我们从总体上把握电子政务的发展趋势与导向，树立了最佳实践标杆，并为识别潜在问题提供很好的参考。但这些五花八门的模式也存在或多或少的不足。即政府绩效评价的工具性特征和效率至上的价值追求给政府绩效评估带来了巨大的缺陷，在工具理性的威力和成就面前，价值理性被遗忘、曲解或忽视，如若没有价值的引导和规范，评估时必然在价值选择方面不知所措，尤其是面对复杂的公共行政环境，电子政务绩效评估将不可避免地陷入政府绩效管理的诸多困境：偏离公共利益和公共性、公民满意度方面的价值追求，出现重效率轻公平，重结果轻过程等问题。

基于此，从理论视域探讨电子政务绩效评估的内在价值寻求，构建一种公共价值综合评估模型，有助于政府树立科学的发展观和绩效观，推行行政观念从管制向服务转变。

2 公共价值对电子政务服务质量评价体系设计的理论指导

美国哈佛大学Mark H.Moore在《创造公共价值：公共部门的战略管理》一书中提出了公共价值这一概念。他认为政府的首要任务不是确保政府组织的延续，而是作为创造者，根据环境的变化和他们对公共价值的理解，改变组织职能和行为，创造新的价值。对于电子政务绩效评估而言，公共价值是构建电子政务绩效管理系统、类型以及范式的灵魂。它是公共服务管理者和使用者价值偏好博弈的结果，为了达到大多数人利益的相对平衡，需要政府官员和利益相关者以公众的偏好为中心，有效处理公众最关注的问题，从而完善政府的服务型职能和行为。

在电子政务服务质量绩效评估的框架中，公共价值体现在3个方面。第一，以公共精神，促进政府管理者建立一种集体的、共同的公共服务和公共利益观念，由“替民作主”的观念转向“由民作主”；第二，拉近公民与政府间的距离，重视公民的权利，扩大公民的参与，使得满足公共需要的服务可以通过集体努力和合作过程得到有效落实；第三，关注社会效益，对于行政效率和社会效益同样重视，不仅要求政府行为必须有效率，还要求政府行政目标及其实现方式正确，并产生良好的社会效益、经济效益和政治效益。

2.1 剔除政府自立性

处在初期的电子政务建设以实现政府办公自动化为重点。该阶段的绩效评估重点是信息技术在政府内部运用水平，包括对政府网站建设、信息系统建设，人员培训等电子政务自身的建设状况。目的是考察信息技术在不打破现有条状分割的体制下，能否改善工业时代发展起来的官僚体制下传统的行政成本过高、行政效率低下的局面。以联合国经济和社会事务局评估机构为代表，该机构于2003年出具的《2003年处于十字路口的电子政务》评估报告的核心目标是：不浪费、有目标、有意义的电子政务。主要作用是将部门绩效目标和系统的绩效目标融合在一起，重点考察电子政务建设的效果和效率。这种单纯的以效率取向为基础的传统评估模式给政府绩效管理带来了巨大缺陷，即在绩效评估当中，由于政府本身存在自利性，会追逐自身利益最大化，往往偏离公共利益和公共性、平等性的价值追求。要在电子政务绩效评估的制度安排过程中融入以公众利益为中心理念，以剔除政府自利性为前提，提供有利于管理和约束行为的机制。诸如，新公共管理理论、公共产品理论、利益相关者理论以及治理理论等与绩效评估制度安排相关的基础理论。否则，政府就会源源不断地将公众利益转换成部门利益或个人利益。

其次，科层制下的政府绩效评估的流程难免会带来技术主义、繁文缛节以及形式至上等问题。公共价值主张重构一种“直接面对顾客”的评估理念。也就是需要政府的绩效评估改变以往的单一评估主体，让公民参与到公共行政决策和公共事务管理中去，重点考察政府内、外部的管理效果和服务职能。通过整合、重组、优化，打破时间、空间以及部门条块状的制约，明确电子政务流程再造是否提高了政府的行政效率，更重要的是公民能否随时随地享受无缝隙的高效优质的服务，比如在线办事、在线审批、公民留言以及市长信箱等。

2.2 提高公民参与度

公共价值在技术应用方面，主张应用信息通信技术提升机会平等和社会公平，让所有的社会成员都能融入到信息社会中来。随着互联网的普及，公民和企业可以自主利用互联网行使知情权、参与权、监督权和表达权，同时，政府与生俱来的“公共性”要求其必须体现活动的公平与正义，使得电子政务的门户网站成为政府信息公开、公民表达民意的重要渠道。以《2008年联合国电子政务调查报告：从电子政府到连接性治理》为例，其主要是通过电子政务系统来提高公共服务质量和电子参与度。着重考察在线服务和公众与政府的之间的互动能力。这种模式将基础设施建设、人文环境等作为影响电子政务建设的因素，弥补了单一维度考察电子政务绩效的片面性，较全面展示电子政务建设各方面状况。另外，绩效评估指标还以衡量用户使用感受度指标为基础。政府网站是否有绩效不仅由政府本身的利益决定，政府网站乃至电子政务绩效评估水平的高低发言权应归属于电子政务的相关利益者。

2.3 兼顾多方利益

建立在对新公共管理理论批判基础上的新公共服务理论，认为政府与企业不同，应服务于公民，而不是服务于顾客。公民是政府行政运行的中心，公民的意愿与要求是政府行政的出发点和归属点，政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而应把自己看成是完全为公民而存在的服务提供者，自己的任务就是为公民提供高效、优质的公共服务，以满足公民多样化的、个性化的需求。公共价值主张绩效评估的中心是关注电子政务的“影响”，重点考察电子政务在社会效益、公平、政府信任、公民满意度以及对政府责任和响应的绩效。以《2012年联合国电子政务调查报告：面向公众的电子政务》绩效评估报告为例，其主要重视在线服务、支持多渠道服务；消除弱势群体与政府间的数字鸿沟；普及电子政务，实现效益最大化。

3 公共价值在电子政务服务质量指标体系中的应用

本文根据公共价值的理念，主要从透明度、责任、效率、公民参与以及服务个性化5个方面构建电子政务服务质量体系，见表1。

表1 基于公共价值电子政务服务质量绩效评价指标体系

3.1 透明度

当前，网络作为新兴的信息传播的途径逐渐为政府和公民所接受，政府利用网络公开信息是政府的义务，也是保障公民基本知情权以及监督权的有力举措。因此，政府信息公开透明度是评价电子政务服务质量的必然要求，影响透明度的因素很多，包括政府网站信息分类合理、内容全面的程度、政府网站及时公开信息的程度、政府网站信息检索功能以及查找信息准确率等。

3.2 责 任

随着公众对网络信息依赖程度的增强，政府网站面临的各种风险也越来越多，政府网络安全日益受到关注。如病毒、黑客等在破坏信息基础设施的同时，不仅将导致政府信息失真、政府计算机网络系统瘫痪，泄露公民隐私，而且有可能给依赖政府信息的公信力而做决策的管理者或国家造成不可弥补的重大损失。这是对政府在维护自身利益、公民利益方面的极大考验，要求政府提高应对信息风险的能力。

3.3 效 率

迄今为止，政府仍然是行政学研究关注的焦点以及政府管理追求的最终目标。政府效率既涉及到政府服务本身的职能转变、政府流程的优化以及行政成本的降低，也关乎到公民使用电子政务的直观感受。本文中，效率的测评主要从网站的导航以及操作的便捷性程度、政府网站链接资源丰富并且可以随意浏览的程度、政府网站反应速度、政府网站在线办理的效率、政府网站在线办理处理问题的态度、政府网站提供在线办理服务种类以及政府网站信息更新速度等方面考虑。

3.4 公民参与

反应性反应是衡量政府部门对公民要求的反映速度，从政府角度出发，这一维度意义深远。长期以来，我国政府服务在这个层面还存在诸多不足。对公民而言，政府能迅速响应并解决他们的问题，他们就会认为政府提供的服务是高质量的，相反多部门的推诿、扯皮则会将公民的反感情绪推向极端化。

3.5 服务个性化

服务的最高境界是以每一位公民的最高利益为出发点，政府要了解、关怀公民的个性化需求与期望。移情性是政府职能转变的标志，适用于电子政务服务质量测评研究。

4 结 语

政府绩效评估的方法、指标和技术并不是一成不变的，要根据行政改革的变化而调整。因此，多元化的政府绩效评估体系如何顺应组织环境的变化，如何在变化当中与组织结构内嵌，如何将公共价值贯穿于评估中确保评估的有效性和合理性，仍需不断探索。政府组织犹如一个微型社会，不可避免地反映出现实多元社会中的不同价值，同时也会面对外部环境价值的冲突，因此，政府如何协调好各个方面的利益，整合各个领域的冲突，在众多价值中把握重点，也需要科学的理论依据。

[1]Mark H Moore.创造公共价值：公共部门的战略管理[M].北京:清华大学出版社,2003.

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