英国体育政策研究再探

周 冬，贾文彤，2

(1.河北师范大学体育学院，河北石家庄 050024;2.河北师范大学体育法学研究中心，河北石家庄 050024)

英国体育政策研究再探

周 冬1，贾文彤1，2

(1.河北师范大学体育学院，河北石家庄 050024;2.河北师范大学体育法学研究中心，河北石家庄 050024)

参阅大量中外文献探讨英国体育政策，研究结果显示:国内研究使人们对英国体育政策有了大致了解，在此基础上利用政策文件历时态角度分析了英国体育政策演进路径，发现忽视地方政府作用是其主要问题。借鉴英国体育政策，应该抓好学校体育工作，正视政府在体育发展中的作用，激发其能动性。

英国;体育政策;地方政府

当前，在国内有关国外体育政策研究当中，对英国体育政策分析当属最多，除去极少数是上世纪末期发表的文章外，近四五年内发表在体育类核心刊物上的相关文献达十几篇，这些文献对了解以英国为代表的西方发达国家体育发展情况起到了很大作用，同时给出了国内体育发展如何借鉴的各种建议，读后受益匪浅。本研究是在以往研究上的进一步深入。

1 国内关于英国体育政策研究的简要回顾

国内关于英国体育政策的文献内容主要涉及以下几个方面:1)英国体育政策的变迁研究。这其中也包括某一方面的政策，比如大众体育政策。一般而言，英国体育政策变迁都从二战结束后开始写起，将政策变迁分为了三个阶段:第一阶段是20世纪50～70年代，这个阶段中《沃芬顿(Wolfenden)报告》的发布是英国重视社区体育发展的标志;第二阶段是20世纪80～90年代，是社区体育发展最为迅速的十年;第三阶段是进入21世纪以后，体育更加协调地发展［1］;2)围绕伦敦奥运会英国体育政策研究。相关研究较为宏观地剖析了这些体育政策，分别从学校体育、大众体育和竞技体育三个方面进行了论述，包括奥运周期体育政策制定依据和主要内容等［2］。更为具体的，还有研究认为，英国围绕奥运会制定了推动大众体育发展的规划，该规划具有依靠单项体育协会的力量将政策贯彻到基层、重点保护和改造现有体育设施、重视奥运场(馆)可持续发展等特点;3)英国一些具体国家制度下体育政策研究。首先是福利制度下大众体育研究，英国的福利制度经历了传统的福利国家模式、新自由主义模式和网络协作模式。不同模式中大众体育政策有着不同的实施形式。比如新自由主义模式下主要体现的是强制性的竞争性招标制度和彩票的拨款制度［3］。更为具体的研究包括:公共服务体系改革下体育政策研究，该研究认为，英国公共服务改革对体育政策的影响主要体现在体育管理机构的建立和重组、体育规划的制定和实施以及体育绩效的实现和评定之上［4］。另外还有社会投资制度下体育政策探讨，“社会投资型国家”是英国布莱尔政府提出的“第三条道 路”的核心内容之一，这种制度下体育政策表现为:英国政府将体育视为一种有效的潜在工具。通过体育的大众化，政府实现了建设稳定安全的社区、发展经济、培养居民体育技能、满足儿童需要，以及增进健康等多种社会目标［5］;4)对包括英国在内的西方体育发达国家体育政策比较研究。这方面主要包括两个方面，一是西方多国竞技体育政策系统比较，另一个是大众体育政策比较。前者首先界定了竞技体育发展关键因子，通过竞技体育政策与竞技体育成绩的关联性分析，认为英国只有两项因子低于中级水平，有五项因子达到最好的发展水平［6］。该研究应该是对英国一贯重视竞技体育政策的进一步印证。后者认为英国很重视大众体育发展，为此采取了很多措施，成效斐然［7］;5)英国体育政策与健康政策的协调性研究。相关研究认为，大众体育政策目的是改善国民健康状况，应该更多地思考我们应该鼓励民众参与哪些类型的身体活动。与体育有关的政策决策具有复杂性和断裂性特征，并且缺少与健康政策的协同［8］。

上述研究使我们对英国体育政策有了一个大致了解，并且对政策指导下体育发展取得的成就有目共睹。但是，通过分析这些文章会发现，在论述过程中对于英国体育政策到底包含哪些内容有些含糊不清，存在想当然问题。另外，缺少对英国体育政策变迁的理性梳理。最后，也是最重要的，这些文章主要是通过正面角度进行的论述，较少反映英国体育政策制定、执行过程中存在的问题。英国作为西方发达国家的代表，现代体育的发源地，它的体育发展是理性演进的结果，一个突出特点就是起点较高，比如大众体育参与人数几乎达到50%，比我们国家高出很多(在这点上英国的目标是芬兰)。然而，通过梳理国外文献会发现，这一数据在一个时间区间里呈现下降趋势(见下表)，如果透过这一数据，能对其中存在问题有一个清醒认识，那么借鉴的作用和意义就会更加突出，由此突显了本研究目的。

表1 英国16岁以上人群体育参与情况一览(10)

2 英国体育政策分析

2.1英国体育政策主要内容构成

我国体育在划分上一般存在“三分说”和“四分说”，“三分说”即学校体育、竞技体育和社会体育，而“四分说”包括了“三分说”内容，再加上体育产业。相对应地，解读英国体育政策，主要包括三部分，类似于“三分说”。精英体育(elite sport)、社区体育(community sport)和青少年体育(youth sport)或者学校体育 (school sport)。从上个世纪90年代以来，英国体育政策一直偏重精英体育和青少年体育，社区体育政策处在弱势地位。而在社区体育中最为关注的一个指标就是成年人的体育人口问题。整体上看与国内研究将商业性体育也涵盖在英国体育政策之中以及只涉及到竞技体育和大众体育政策两个方面研究的理解有所不同。

2.2 英国体育政策文件概览

表2 英国历年体育政策一览

表2所列内容是上个世纪80年代以来英国发布的一些重要体育政策文件，结合着国内研究提到的上个世纪60年代发布的《沃芬顿(Wolfenden)报告》看出，上个世纪90年代以前，英国体育政策关注社区体育较多，某种意义上体育政策发展演进主要体现的是社区体育的发展史。《沃芬顿(Wolfenden)报告》甚至认为，应该减少国际间体育竞赛，体育是改善社会问题的一种工具，对此应该改善和增加体育设施和教练等。社区体育政策一度成为社会政策的一部分。为此，在1970年代先是成立了体育发展委员会，主要任务就是体育设施建设。随后在1972年建立了体育执行委员会。1974年地方政府重组使得体育和休闲设施增多，并且在地方政府中设立了休闲服务机构。上个世纪80年代是撒切尔领导下的保守党执政时代，人们关于撒切尔对体育的态度存在种种非议，尽管如此，在撒切尔倡导下，英国体育理事会在此期间制定了英国社区体育中心的基本标准(SASH)，要求每25 000人的社区就要建设一个体育中心。而社区体育中心必须能够开展多达17个体育项目的活动。结果在撒切尔执政期满的1990年，体育人口达到了最高的48%(见表1)。

分析英国体育政策文献会发现，英国体育政策研究多从1990年代梅杰领导下的保守党执政开始，认为这是体育一个新时代的开始。该党执政期限从1990年到1997年，期间发布的《体育:提升游戏》是最为重要的一个体育政策文件，该文件一个最大特点是:重视学校体育和精英体育，忽视社区体育。1997年工党政府开始执政，期间发布的重要体育政策文件是《针对所有人的体育未来》，该文件在学校体育和精英体育两个方面承接了《体育:提升游戏》，比如在学校体育方面，1)用彩票和财政拨款重建学校体育设施。2)加速建立体育专业院校，到2003年争取达到110个;3)提供资金支持课后体育;4)任命600个学校体育协调员负责课后特别是学校内的体育竞赛;5)为有天赋的青少年运动员提供教练支持。而在对待社区体育方面，两个文件大相径庭，工党政府开始重视社区体育，比如拨专款用于落后地区。尽管如此，从近年来资金拨付方面看还是呈现逐渐减少趋势。2002年出台的《游戏计划》是由经济学家们制定的，所以被英国学者称为“一个奇怪的文件”，它的主要内容是强调大众体育参与，目的是为加强社会凝聚力服务。具体目标之一:到2020年70%的人群比例参加每周5次的三十分钟体育活动。2008年《争取胜利:体育新纪元》出台，该文件的宗旨忽然间发生了转向:促使民众参与体育，仅仅是出于热爱体育的目的。依照倡导联盟政策框架理论，这是政策核心信仰发生了重大变化，是一种根本性变化。

从英国体育政策文件的内容看，走过了一条“由外及内”之路，最早倡导“体育为所有人”、“为好而运动”，关注体育是为了实现非体育的目标，最终走向“为了体育自身”、“为了运动而运动”，因为热爱体育才参与体育。这条路是否符合人们意愿?能否被人接受?英国有学者通过与芬兰的比较给出了否定答案，认为如此转向，很难实现到2020年提高体育参与程度的目标。一条“非均衡”发展之路，早期较为重视社区体育，上个世纪90年代以后非常关注精英体育和学校体育。一条政府管理之路，虽然保守党推行市场化道路、新工党政府采取现代化模式以及联合政府适用大社会的理念，但是，政府对体育管理并没有撒手、放任不管，特别在经历1996年奥运会的惨败后(奖牌榜排名第36名)，政府的作用更加突出，在管理上呈现一种越收越紧的态势。

2.3 忽视地方政府作用——英国体育政策存在的主要问题

英国体育政策制定、执行过程中存在着诸多问题，比如领导人对体育的好恶问题，前文提到撒切尔夫人对体育的态度曾引起人们种种非议，后继者梅杰、布莱尔对体育充满热爱，他们都喜爱精英体育和学校体育，莫瑞斯青睐学校体育。无疑，这些领导人的理念都给体育政策制定、执行打上了自己的烙印，其中梅杰就非常关注《体育:提升游戏》制定的每个细节。另外，由于执政党各自理念不同，不可避免的会影响到体育政策的连续性、一致性。比如对于竞技体育政策，保守党执政时期建立国家精英中心，使用的是发行彩票得来的钱，而工党执政时期更愿意用纳税人的钱，由此会影响资金分配的数量。社区体育政策发生断裂，执行出现问题，结果是在2009－2013年期间，一个体育组织(sport England)花费450万英镑进行的调查得出如下结论:只有田径、投球、登山和乒乓球项目的参与人数有所增加，其他19个项目包括游泳和足球参与人数都在下降。上述问题凡此种种，但是综合看来，忽视地方政府作用是近几届政府的通病，尽管各自的表现形式不同。

梅杰领导下的保守党政府执政时，延续了撒切尔夫人执政时的做法，认为地方政府效率不高，主要采取强制性竞争招标和议会税来控制地方政府的费用支出。这些广泛性的政策对地方体育也造成了影响。1992年强制性竞争招标几乎涉及到了所有的休闲和娱乐服务(1980年强制性竞争招标就已出现，梅杰政府将该制度法律化)。梅杰政府执政时忽视地方政府在体育政策中发挥作用的具体表现是:1995年颁布的《体育:提升游戏》没有提及到地方政府。1997年工党政府执政时，采取的是中央集权制，然而，地方政府在国家政策体系中的作用发生了巨大变化，关于地方政府现代化的白皮书——《地方政府现代化:与人民接触》在工党执政的第一任期内发布，接着影响英格兰和威尔士的《地方政府法》分别于2000和2001年颁布，接着苏格兰和北爱尔兰也发布了类似法律，这些构成了地方政府现代化议程的基础。但是，地方政府总体上被动反应于地方政府现代化议程。无论怎样，工党执政时用于包括体育在内的特殊服务的资金还是有大幅上涨，从1997/98的4.5%上升到2004/05的11.1%，并且确认了地方政府在体育发展中地位。2000年颁布的《针对所有人的体育未来》鼓励地方政府将体育与其他地方化服务作为政府的重心。然而，吊诡的是，2008年出台的《争取胜利:体育新纪元》将专项体育管理机构(NGBs)作为社区体育主要的分配机构，而地方政府只是处在从属地位。如此以来仿佛又回到了梅杰政府执政时期。2010年联合政府开始执政，采取地方主义议程，倡导权力和控制去中心化，为此，2011年通过《地方主义法案》，授权地方权力参与地方任何事务，看来，地方政府在体育发展中将大有作为，但是，随之问题又出现:中央政府开始大幅削减分配给地方政府的经费，2010年报告显示，在连续四年内经费削减了26%，其中一些贫困地区经费削减尤为严重。由于资金缩减，在有关地方政府提供体育公共服务的研究中认为:地方政府面临着一个艰难时代。

综上看来，在近20多年英国体育政策发展过程中，地方政府由于得不到重视，对体育缺乏积极性，它所担负的体育责任呈现一种碎片化状态，但又面临着中央政府的巨大压力，这是一种很尴尬的两难境地，对此，权威研究给出的标题是:被遗忘的合作伙伴——地方政府。在英国体育政策体系中包括很多合作伙伴，比如高等学校、研究机构、体育信托基金机构等等，唯独放弃了地方政府，给人一种“舍近求远”的感觉。

3 对我国体育政策发展启示

3.1 对英国体育政策不均衡发展之路的断想

前文所述，从发展路径看，英国走过的是一条不均衡发展之路，体现的是以一个甚至两个方面政策促进某些方面政策发展的思路。这种思路应该给我国体育发展一些借鉴。实际上，我国走过的也是这样一条不均衡路径，一个时期重视社会体育，多数时间里关注竞技体育。目前，国内学术界的主流观点是:当前要走一条两者协调发展的均衡路径。这应该是一个“完美”、“中庸”的理论设想，然而，以我国体育发展的综合实力、复杂的国情看，走这条路是否适宜，均衡的标准(均衡点)是什么?如何走?

3.2 抓根本——认真做好学校体育工作

本研究认为，借鉴英国体育政策，最大的亮点在于它的学校体育政策，其中青少年体育参与一直是他们高度关注的问题。在英国，常常将学校体育与教育联系在一起，很多政府部门发布政策支持学校体育。《体育:提升游戏》认为，学校体育有助于精英体育，有助于未来人的全面发展。这句话的潜台词是:任何人都要较早地经历学校体育。而《针对所有人的体育未来》持续了相同的理念，由此，前后两个执政党的学校体育政策保持了高度的一致。首先，在我国探讨体育教育问题一直是高等院校的事情，而在英国中小学就引入了这个理念。其次，学校体育强调竞争性的体育活动。第三，加强学校与社区的联系或合作，由此突出了体育俱乐部的作用。国内青少年体质下滑问题一直是人们关注的焦点，为了遏制这种趋势，高考增加体育测试的呼吁近日来愈发高涨，显然，这是一种治标的办法。借鉴英国学校体育政策，如何从理念上、整体上、长远地分析学校体育问题值得我们深思。

3.3 重视政府的管理作用

国内研究将世界各国的体育管理分为三种类型:政府管理型、社会管理型以及二者结合型，认为我国是政府管理型的代表，英国是社会管理型的代表。本研究认为，近30年来英国政府在体育管理中的主导作用越发明显。这种主导作用表现在:首先是具有专门管理体育发展的政府部门，先是在环境部，后到国家遗产部，最后归到文化、媒体和体育部。其次在管理手段上形式多样。国外文献中曾经用了四个词进行概括:中心、权威、财富(资金)和组织，由此看出，在管理中既有行政手段又有经济手段，显而易见，组织手段更多一些。从我国与英国政府管理体育的路径看，实际上是两条不同的线路:英国是从放到收，我国则是从收到放。尽管线路相反，可能会在将来有一个交汇点，因此，会存在很多的共性内容，我国需要积极借鉴吸收。以体育公共服务中强制的竞争性招标(CCT)为例，这是一种较为单纯的市场机制，从撒切尔执政时代开始实施，将近有20年历史。然而，布莱尔领导的工党政府执政后用最优价值(Best Value)系统代替了强制的竞争性招标机制，最优系统包括四个“Cs”:挑战、比较、商讨与竞争。细推敲其中的内容，政府在这个系统中的作用得到了进一步加强。而《体育:提升游戏》的发布更被认为是“持续的公共部门投资开始”的标志。

市场经济已经成为我国的主旋律，政府在体育发展中如何发挥作用，应该细细品味国外的一些有益经验。地方政府未在英国体育发展中发挥应有作用是其体育政策的一大败笔，对此更应该引起我国的极大重视。我国实行的是中央集权制，省份众多、体育发展情况参差不齐是现实，如何发挥地方政府在体育发展中作用的迫切性比英国尤过之。地方政府绝非像英国体育政策中所论述的仅仅是简单的“合作伙伴”，在中央政府的宏观调控下应该激发地方政府的能动作用。

4 结语

当前，研究英国体育政策的文献较多，本研究在简要总结基础上，从一种更为内部的视角对英国体育政策进行了分析，通过政策文件的梳理历时态角度研究了英国体育政策，透过政策变迁总结出“由外及内”、“不均衡”以及“政府管理”三条发展路径。进而，发现英国体育政策也存在诸多问题，但是，忽视地方政府作用是主要问题。借鉴是最好的老师，宏观上我国是否应该考虑英国体育政策的“不均衡”路径?不断转变理念，从根本上抓好学校体育工作以及加强政府特别是地方政府在体育发展中的作用发挥。

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Sport policy in Britain

ZHOU Dong1，JIA Wen－tong1，2
(1.School of P.E.，Hebei Normal University，Shijiazhuang 050024，Hebei，China;2.Sport Law Research Center，Hebei Normal University，Shijiazhuang 050024，Hebei，China)

By taking reference to many documents at home and abroad，we found that the previous research in China made us acquainted with sport policy of UK，on the basis of the documentary analysis，the authors then analyzed the changes of sport policy of UK from the angle of history，finding that the main problem is neglecting the effect of local government.In view of this，we should do better in school sport，pay importance to the function of government in the development of sport and motivate its initiative.

UK;sport policy;local government

G80－053

A

1009－9840(2015)03－0013－04

2014－09－17

周冬(1973－ )，女，讲师，研究方向体育社会学。