乌鲁木齐蓝天何来

樊永强+山旭+贺占军

游客在乌鲁木齐市新疆国际大巴扎观光

乌鲁木齐城北华源热力公司二厂，中国最大的燃气锅炉供暖站，站在监控大厅的大屏幕前，供热范围内十几万户家庭的温度可即时显示、调整。

在监控大厅隔壁，4台国内最好的燃煤锅炉静静伫立——如今它们已被6座百万吨级的燃气锅炉替代。自2012年以来的持续改造，使拥有数百万人口的乌鲁木齐市成为中国唯一的“气化”省会城市。

虽然名字意为“优美的牧场”，但在全国省会城市中，乌鲁木齐曾以大气污染严重闻名。尤其在每年入冬后长达6个月的供暖期内，城市上空如同顶着一只“黑锅盖”，雾霾笼罩、黑雪遍地、空气污浊。

2000年时，乌鲁木齐空气质量2A级和好于二级的天数仅112天。次年它被列为全国十大污染城市之一，此后多年在全国重点城市空气质量排名中位列倒数第一。

而在上一个已公布的统计年度，乌鲁木齐市2014年的空气质量优良天数已达310天，比例达85%。

其实，任何方面的城市治理问题，包括大气治理，从来都不是一个单纯的技术或资金问题，而是对政治智慧与决断能力的考验。

半年做了15年没完成的事情

早在1998年，乌鲁木齐就启动了治理大气污染的“蓝天工程”，但成效不彰。2010年，就任新疆自治区党委书记不久的张春贤明确要求乌鲁木齐市委：4～5年治理好大气污染。

正遭遇空前维稳压力的乌鲁木齐市委在媒体上公开承诺：还首府一片蓝天，不达目的誓不罢休。

这座城市地处天山北麓，地势狭长，三面环山，不利于空气流动。每到冬季采暖期，存在严重的静风逆温现象，城市环境容量和自净能力十分有限。

除了独特的地理环境，乌鲁木齐的大气污染在中国北方城市中还具有广泛的代表性：典型的煤烟型污染。

这座首府城市周边有着丰富的煤炭资源，煤炭在其一次能源消耗中占比高达70%以上，且冬季供热及工业耗煤占煤耗量的三分之二以上，造成大气污染物排放量居高不下。

而城市规模不断扩大，能源消耗持续增长，产业结构性问题凸显，污染排放存量和增量矛盾交织，使得城市冬季空气质量雪上加霜。

乌鲁木齐市建设委员会主任马伊磊告诉《瞭望东方周刊》，乌鲁木齐治理大气污染，首先要改变以燃煤为主的能源结构。

2011年底，借中央新疆工作座谈会和“西气东输”的机遇，乌鲁木齐决心实施全市范围的“煤改气”计划。

“这是一项涉及城市供热体制重大调整的艰巨任务。”马伊磊介绍说，要确保市民采暖安全，改造需在两个采暖期之间的6个月内完成，其难度之大在全国未有实践。

“煤改气”工程论证会上，有人担心短短半年内实现整个城市的能源结构调整，风险太大，提出用3年时间逐步解决。

后来证明，这是一个“转瞬即逝”的机会窗口：2013年起，全国天然气供应形势趋于紧张，城市大规模“煤改气”在气源方面已经遭遇不可解决的困难。

乌鲁木齐自2012年4月开始推进所有民用燃煤供热锅炉的“煤改气”，当年10月如期完成。这一年，乌鲁木齐空气质量优良天数即超过300天，创出边城自1995年优良空气质量监测以来的最好纪录。

2012年11月的自治区人民医院门诊部统计数据也显示，呼吸道疾病就诊量是1983人次，比2011年同期减少了36%。

2013年乌鲁木齐继续投入137亿元，在中心城区实现清洁能源供热全覆盖。

这年底，有着60年历史的新疆第一座火力发电厂苇湖梁电厂正式关停，其余四大电厂也实施了冬季减少一半以上发电量的方案。

赴疆参与工程建设指导的北京市市政市容管理委员会供热管理办公室主任郭维圻说：“北京市‘煤改气进行了15年，才改造了1万蒸吨锅炉，而乌鲁木齐半年时间就完成1.29万蒸吨改造任务，比北京15年的改造量还要多。”

公园主任当上副区长

其实，乌鲁木齐“蓝天工程”的基本思路与全国各地类似：除了“煤改气”，还有工业企业节能减排、污染企业强制搬迁、大力整治机动车污染和扬尘污染等。

“实施‘蓝天工程，我们既要‘改天，也要‘换地，既在治污减排上做减法，还要在增氧增绿上做加法。”乌鲁木齐市林业园林管理局局长翟勤盈告诉本刊记者。

在干旱的西北地区，乌鲁木齐人均公园绿地面积达到9.07平方米，2013年乌鲁木齐市被命名为“国家园林城市”。

“4年的绿化面积，超过了过去10年的总和，相当于‘种出了两个石河子市。”翟勤盈说，目前乌鲁木齐已确定了2017年创建“国家生态园林城市”的目标。

与其他城市不同的是，目前乌鲁木齐有4个区的公园管理中心主任，被擢升为所在区的实职副区长。

“这些年重点抓绿化，就要把这些干部用起来，专业而有效地推动绿化工作。他们也是主管业务局和区县之间的桥梁。”乌鲁木齐市委组织部常务副部长杜明向本刊记者解释说。

市民在乌鲁木齐市人民公园内钓鱼

乌鲁木齐的园林绿化队伍在2012年曾经受考验。当时来自市园林绿化局和各区园林绿化单位的队伍，在几个月内完成了被专家认为不可能的亚欧博览会区域绿化任务。

区公园管理中心主任，破天荒地出任实职副区长，既可见乌鲁木齐市委对于绿化的重视，也是这座城市为政之道、用人之道的典型表达。

大约2000名正副处级干部、四五千名正副科级干部，这就是乌鲁木齐执政力量最主要的“家底”。拥有一支有力高效的干部队伍，往往就代表着一座城市治理的成功。

“不按常理出牌”的用人之道，已经与大气治理、环境改造、基层建设等一同成为乌鲁木齐城市治理的关键词，而它也被杜明认为是这一系列硬任务得以顺利推进的主要动力。

不过，杜明解释说，所谓的“破格”其实都在《党政领导干部选拔任用工作条例》规范之内，只是“打破了传统思维和习惯，按照张春贤书记‘三个不吃亏的原则执行”。

在新疆，“三个不吃亏”即指“不能让综合素质高的人吃亏，不能让干事的人吃亏，不能让老实人吃亏”。

如今看起来就像是一次精心准备：在“煤改气”等重大工程启动前或刚进入建设时，乌鲁木齐先于2011年正式实施以加强领导班子建设、特别是“一把手”建设为重点的“群众满意好班子”制度。

杜明觉得，5年来乌鲁木齐经常能够在半年左右完成通常需要两三年时间的重大项目，“就是每个干部都能在领导班子的带领下创造奇迹。”

让不称职的“一把手”如坐针毡

乌鲁木齐市委组织部副部长、市综合考核办主任王路平向《瞭望东方周刊》介绍，对于领导班子考核的诸多指标中，最关键的是：领导班子在本单位干部群众中的民主测评满意度不低于80%，党政主要领导民主测评优秀率不低于70%。

如果说前半程的打分评测貌似传统套路，那么随后的“处理过程”则与2013年启动的党的群众路线教育实践活动十分相似。

从2009年到2014年，乌鲁木齐有33个党政班子被调整，19名党政主要领导被免职，19名党政主要领导被调离原单位，另有13名班子成员改任非领导职务或调离原单位。

2012年，一名连续三年未能评上“好班子”的单位负责人主动请辞，转任调研员，“他意识到了问题所在，但感觉自己能力不足。”王路平说。

“一个区县、一个单位工作好不好，在某种程度上取决于‘一把手。‘一把手是最具有个性特点和个人创造空间的重要岗位，当好‘一把手是一门系统科学，更是一种智慧、一种艺术。”杜明告诉本刊记者，市委领导在相关座谈会上也明确讲到，“‘一把手也是最具风险的岗位，当一天考验就存在一天。”

马伊磊说，作为改善机动车排放的重要举措，乌鲁木齐在淘汰4.4万辆“黄标车”的同时，也快速建成4条国内先进的大容量快速公共交通系统（BRT），并因此获得“中国人居环境范例奖”和“全国公交都市示范城市”。

他形容这是一个“惊心动魄”的过程：BRT号称2011年乌鲁木齐最大民生工程，2010年底酝酿，2011年5月最后确定线路，8月即运行通车。当年，乌鲁木齐还启动了改善全市交通格局的“田字路”建设，最终以两年时间完成了5年工作量。

大型市政工程叠加，“把好多局委负责人都快逼疯了。”马伊磊说。

在与“蓝天工程”有关的BRT及“田字路”等重点项目中，一度有10个指挥部，其中第十个指挥部是由发改委、组织部、监察局等组成的“督察指挥部”。

“说了5月1日开工，如果没有开工，就要通报、约谈领导。之后定了时间再没有达到，‘好班子评测就要受影响。”杜明回忆说。

说到底，抓作风建设的关键还是让领导干部们“知道难堪”。王路平回忆，某次干部大会有6个单位的领导迟到，“最多的迟到了10分钟，结果当场宣布取消这些单位的‘好班子评选资格，全单位辛苦一年获得的荣誉，因为领导一次迟到而没有了。”

虽然评上好班子、但“优秀率比较低”的领导干部，要进入乌鲁木齐有名的“短训班”——类似于此前热议的“干部召回”。“上这个班的干部，压力也很大。”王路平说。

盘活政治资源

在整个乌鲁木齐“蓝天工程”以及复杂的市政改造过程中，“大建委”是关键中枢及执行机构。

作为中国西部第一个“大建委”管理体制，2010年，乌鲁木齐在四个中心城区设立城区建设管理委员会办公室，作为“大建委”的常设办事机构，后来陆续赋予其水务、电力、燃气、热力、路灯照明和物业管理等方面的管理职权。

在这个“大建委”体制下，各相关部门仍然独立办公，但由城区建设管理委员会办公室牵头、协调，以联席会议为运转形式。

与全国很多地方的类似改革相仿，“大建委”期望能协调、整合资源，强力推进相关任务。

“需要打破很多条条块块的自身利益，比如一个局委的市政资金用不完，可以拿过来做别的市政项目。”乌鲁木齐市城区建设管理委员会办公室负责人是乌鲁木齐市建委副书记、主任马伊磊，他强调，这个机构“不是虚的”。

但是，他需要面对若干与自己同级的局委“一把手”。

政协乌鲁木齐市第十二届委员会换届时，马伊磊当选副主席，升至副厅级，由此“名正言顺”领导整个“大建委”体系的工作。

“在乌鲁木齐的管理中，所有的职务、编制，都在流向最需要强化的工作领域和最能发挥作用的人。”杜明总结说。

另一个例子是，为加强基层建设，到2014年，地级市城市乌鲁木齐的800多个社区里，共有583名社区书记、主任拥有正科或副科级职衔，5年中，有30多名街道、管委会干部提升为副处级。

在编制不增的大盘子下，所有职位全部是从市、区两级机关“挤”出来的。

乌鲁木齐市委组织部副部长金福江告诉本刊记者，“刚开始也有不少不同意见，最终由市委领导坚持，机关还是把编制拿了出来。”

总编制没有变化，基层的职衔得以提升，而机关的上升通道变窄。如此，能力最强的干部自愿投身于基层建设、“蓝天工程”等一线项目之中。

而与调整机关、基层编制配比相比，从人大、政协“获得”资源其实相对简单。

当然，乌鲁木齐的大气治理仍然面临诸多外部挑战：乌鲁木齐全市用燃气量从2012年之前的5亿立方米，已增长到2014的28亿立方米。此外，由于近年来全国大气污染治理力度的加大，天然气供应紧张，乌鲁木齐市采暖期的用气缺口较大。

同时，根据国家有关政策，城市供热用气不列入民用气范围。随着乌鲁木齐全面采用天然气供热，非民用气价上升后，燃气供热成本大幅上升。

但无论如何，正如中国高层对于环境改善“事在人为”的信心，在一座城市之内，执政者的智慧和决心，足以创造蓝天奇迹。