瑞典的议会监察专员

王雅琴

瑞典是一个美丽的国家，诺贝尓奖的发源地，它还有一项对世界法律的贡献，那就是发源于瑞典的议会监察专员制度。

透过个案，人们可以直接体验议会监察专员制度的运作和功能。1989年，斯德哥尔摩社会服务部和郡议会组成工作小组，为有轻微犯罪记录的青少年组织了一个远洋项目，以作为社会服务部关爱青年计划的替代性处理形式，这就是著名的“海洋工程”，一项针对少年犯的替代性惩戒措施。经过多方协商，共有七名有犯罪记录的少年被列为首批实施“海洋工程”的对象。7月7日，随同计划执行人，他们乘坐着装备齐全的“海洋型”巡游艇从法国大西洋海岸的一个港口出发，开始了航行，通过比斯开湾、穿越直布罗陀进入地中海，最后进入马洛卡港，由于疲惫不堪，航行四个月后，行程被缩短，在马洛卡港逗留三周后，他们回到了家乡。上述活动引发了社会的关注和争议。议会监察专员收到了大量投诉，几乎所有投诉都指向一个问题：这种花费巨资为少年犯提供类似于舒适旅行的照管形式是否恰当。针对上述投诉，议会监察专员诺雷尔·索德洛姆女士要求国家卫生福利部、国家海运管理局就此发表意见。根据他们的评估和陈述，1990年5月，议会监察专员发布裁定指出：瑞典法律早有规定，提供社会公益服务也应当是对待少年犯的基本方式，而不是仅仅依靠监狱。以此为基础，需要给予社会公益服务部门创新的空间，以便在新的发现的基础上试用新的方法。至于投诉中提到的这些孩子因为他们的犯罪行为反而能够享有免费旅行的说法，诺雷尔·索德洛姆女士虽也给予一定程度的认同，但是也提出，对待这个问题需要从这项计划的整体设计和初衷来看待，作为一次诊疗式的旅行，与监狱不同，社会公益服务采取的措施只是为了促进个人的社会康复，而不是在于惩罚。综上，裁定认定，“海洋工程”推行委员会的做法于法有据，并无不妥。裁决一出，人们要做的只是如何完善这项计划，使它更加真正有效。

用独立、权威、实效三个关键词来形容议会监察专员制度，恰当不过。根据瑞典的《议会监察专员法》，议会监察专员的职责在于确保公权力机构和法院在其活动中遵守宪法以及公民基本权利、自由不受非法侵犯的规定。议会监察专员完全独立于政府，也基本独立于议会。法律规定，议会不得命令议会监察专员去调查某一特定案件，也不得以任何方式影响议会监察专员的决定和建议，即议会监察专员的活动只遵循法律的规定。

议会监察专员的权威来自《议会监察专员法》的规定，议会监察专员的监督对象包括所有的中央政府部门、地方政府及其工作人员，其他行使公共权力的人也要接受其监督，还有权监督司法机关。近年来，瑞典议会专员曾起诉过的法官，有不当撤销假释的、有在犯罪嫌疑人被提起公诉前就以其涉嫌妨碍司法为由下发了羁押令而被认定为过失使用公权力的、有经常在案件没有被充分准备、未举行庭审的情况下下达判决的、有滥用司法权的……法律规定：议会监察专员应该以决定的形式对他们处理的案件作出裁决，应对国家机关或官员所采取的措施是否违反法律，或是否不正确、不恰当表明态度。议会监察专员可以依据宪法行使检察权从而对违反法律的官员提起公诉。议会监察专员还可以作出公告以促进统一和正确适用法律。议会监察专员可以训诫和批评过失官员、可以向议会或内阁陈述要求修改法律。在瑞典，议会监察专员的陈述经常被引用到法律教科书中。

在瑞典语中，议会监察专员的意思是“以关照他人利益为职责的人”。若要形容瑞典议会监察专员的作用，一言以蔽之，就是如果没有议会监察专员制度，就没有瑞典的宪法秩序。追根究底，议会监察专员制度不仅促进了行政和司法的合宪合法，其更加根本的价值在于维护了公众对公权的信心。今天，作为一种申诉解决机制，在吸收民众诉求方面它发挥了实效，也让普通公民在公权力面前充满了安全感，维护了权力和社会之间的良性互动。

那么，议会监察专员制度是怎么在瑞典诞生的？1714年，国王查理七世建立了一个皇家办事处，协助国王履行政府的最基本职责，这是议会监察专员的前身。查理七世去世后，瑞典的权力从国王转移至议会，在1766年，议会首次选举了大法官，议会监察专员的概念正式出现。1809年，瑞典发生革命，作为革命的成果，新宪法出台，一项全新的议会监察专员制度在宪法中诞生。宪法规定，议会监察专员只对议会负责，完全独立于政府。

议会监察专员最初的职责是保证公民在与公权力机构发生关系时可以享受到法律权利。200多年来，议会监察专员的基本职责并未发生重大变化，只是工作方法和结构上有所变革。议会监察专员的数量由一个变成四个，其中一名是首席议会督察专员。现在的瑞典监察专员不仅有议会选举产生的，也有政府委派的和民间团体聘请的，从中央到地方各级政府都可以设置。为了促使政府人员了解法律的内容并且正确适用法律，在实践中，议会监察专员创造不公诉制度，即有权以报告形式发布无约束力的建议，并作出政府部门是否违反了法律或是否有不当行为的陈述。目前，一般来说，每年有12%～15%的案件将导致调查并发布批评和建议。从案件数量来看，从19世纪的每年100件，发展到了现在的每年3000多件。

今天，许多国家学习瑞典、已设有议会监察专员制度。可以说，议会监察专员制度是瑞典对世界各国宪法制度发展作出的最重要贡献。芬兰是引进议会监察专员制度的第一个国家，紧接着引进这项制度的是丹麦，英语中从此多了“翁巴其曼”（Ombudsman）这个外来语，缘起于瑞典的监察专员制度，逐渐为许多国家所采用、效仿。国际社会还成立了“议会司法专员协会”，总部设在加拿大的阿伯特。诚然，议会监察专员绝不能取代法院或司法机关，但它的确是一种不可或缺的制度补充。它在改进政府与公众的关系、保障法律法规的实施、尽可能阻止公权力为恶或出错方面，取得了良好效果。

（摘自《学习时报》）