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依法治国关键是依法治官

2015-06-02叶竹盛

公务员文萃 2015年3期
关键词:违宪南风窗宪法

叶竹盛

年过八旬的郭道晖是学界美称“法治三老”之一。郭道晖早年参加革命,是解放前清华大学地下党组织的成员。解放后留校工作,担任清华大学党委委员,但是在“反右”和“文革”中受到冲击。改革开放后,郭道晖调入全国人大常委会法工委,参加立法工作和法学研究,参与了八二宪法和《民事诉讼法》等重要法律的起草工作。1989年后,郭道晖担任法学界的权威杂志《中国法学》主编,发起、参与和弘扬了重大法治话题的讨论。

郭道晖近年来频繁在大众媒体上撰文、接受采访,是因为感觉到推动法治进步仅在法学界内部发声还不够,还应该面向社会,给社会启蒙。他认为要建立法治国家,必须以法治社会为基础,要打破过去那种国家和社会一元化的局面,给社会权力更大的发挥空间,以法治社会来推动法治国家的改革和进步。

“领导指示不可违,宪法违反无所谓”

《南风窗》:改革开放之初,法治建设的最大阻力可能来自于旧观念和旧思维。例如1979年制定《中外合资经营企业法》时,一些高层领导就认为引进外资相当于复辟租借、出卖国土。应该靠什么来突破旧思维旧观念的阻碍?

郭道晖:制定这个法律时,我刚好调到全国人大常委会工作。当时王汉斌(时任全国人大常委会法制委员会副秘书长)找到我,要我写个材料,谈列宁怎么论租让制。当时这个法律遇到很大的阻力,彭真(时任全国人大常委会副委员长)就要求借用列宁和苏联的经验来说服反对者。我查阅材料发现列宁曾指出,“如果我们不善于把外国资本吸收到租让企业中来,就不能改善我们的经济状况。这虽然意味着会‘发展资本主义,但并不危险,租让制只是一种租借合同,资本家只是在一定期限内是一部分国家财产的承租者,不是所有者,所有权仍属于国家。”列宁的论述有助于消除引入外资的争议。通过这个办法,最后一些领导人的顾虑消除掉了,这部法律也就顺利通过了。

因为旧思维和旧观念,改革初期闹的笑话还不少。例如当时由交通部起草《海上交通安全法》,部长拿着草案参加讨论咨询,草案中有一条规定,海上安全警察有违法行为也不受司法起诉与审判,他们应该例外。参会人员问,他们为什么能例外。部长回应说,警察头戴大盖帽,上面有国徽,审判他们不就是审判国徽嘛。他坚持要加入这条,后来还是彭真做的工作,才拿掉这条。

另外是1983年“严打”的时候,当时全国人大常委会第二天就要闭幕了,临时收到《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》的草案。常委会很不满意,早不来晚不来,我们要闭幕了你们才来,但是也没办法,还是匆忙通过了这两个决定。“严打”的决定有很多后遗症。当时《刑事诉讼法》规定,一审以后,有10天时间考虑上诉。严打的第二个决定中规定,上诉时间缩短为3天,实际上剥夺了被告的辩护权、上诉权,违反了宪法精神。当时社会治安的形势比较严峻,所以才开展“严打”,但是“严打”也受到了“文革”遗留观念的影响,比如规定要杀多少人,这是从“三反五反”开始的“传统”。人不够就要抓人凑数。比如说当时有流氓罪,抓到人,就算事情不大,也是枪毙。“严打”假如要重新审查的话,错杀的人还真不少。

纠正这些问题最有用的办法就是违宪审查,但是我在全国人大那些年,从来没有见过常委会行使撤销违宪法律法规的权力。假如发现某个行政法规不合适,有违宪违法的嫌疑,并不是根据规定撤销,而是派一个法工委的干部和国务院的领导口头打招呼,“唉,你那个行政法规有问题,赶快改一改”,以免伤面子。由于缺少违宪审查,宪法没有权威,导致很多干部错误地认为,领导指示不可违,宪法违反无所谓,因为违反宪法不会受到惩处,而违反领导指示,官帽就有危险。

迈向实质法治阶段

《南风窗》:如果说改革开放早期法治建设的最大阻力来自旧思维和旧观念,当下的最大障碍来自哪里?

郭道晖:当前最大的障碍可以说是这十来年形成的权贵资本集团,或者说特殊利益集团。他们成为改革的阻力,或者说是把改革绑架了,朝有利于他们的方向改。现在习近平总书记讲得很好,依法治国首先是依宪治国,依宪就是突出宪法的权威。法律也好,行政法规,地方性法规,违反宪法就要撤销。现在有些行政法规,甚至一些规章、红头文件,要么超越了宪法法律规定的内容,要么超越宪法规定的立法程序。没有法律首先制定法规,这是越权立法。还有侵权立法,一些法规规章不是保障公民自由、保障公民权利,而是侵犯公民权利。比如说过去有《拆迁条例》,规定在司法没有做出审判以前,也可以去强拆,这就造成既成事实了。这样的条例完全有利于地方政府和“土豪”(笑)。假如要改革就要侵犯他们利益,他们肯定不愿意。

《南风窗》:十八届四中全会的《决定》强调,要健全宪法实施和监督制度,完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。若总结过去30年的经验,如何才能冲破特殊利益集团的阻碍?

郭道晖:现在要用“打老虎”的精神,根据宪法,违宪必究,建立违宪审查的机构和制度、程序。这次四中全会已经提到了,接下来我们要研究建立怎样的宪法监督机构。法学界早就有很多建议。比如有人提出可以由最高人民法院进行违宪审查,或者在全国人大设立宪法委员会。我的建议是,政协也是我们国家的基本政治制度,也应该赋予他们一些实际的权力,可以赋予政协提请人大常委会进行违宪审查的提案权。政协的成员主要是知识界精英和退休的官员,赋予他们提案权,地位比较超然,也完全有这个能力。

《南风窗》:十八届三中全会和四中全会的《决定》中包括了大量法治改革的举措,要实现这些改革目标,需要什么条件?

郭道晖:四中全会的规定,我觉得总体上是好的,列出了180多项具体改革,说明并不是讲空话。当然还要看举措本身能不能形成制度,形成能够执行的措施。如果把180项都落实了,法治就前进了一大步。假如这样做了,中国的法治就可以说是从形式的法治进入了实质的法治阶段。改革开放初期有一个16字方针——有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这是从无法到有法。但是当时没有讨论“什么法”,是民主的法还是专制的法。现在要依宪执政,就是首先要依宪立法,要遵守公平正义这些原则,保障公民权利,限制国家权力。如果这些原则都能得到实施,我们的法治就能上一个台阶,甚至发展到一个新的阶段。这些都有待观察,有待努力,而且有待克服那些反对改革的阻力。

《南风窗》:改革的阻碍者未必会自动退出,并且新一轮法治改革的涉及面更广更深刻,那么应该如何保持改革的动力?

郭道晖:要真正落实和推进中国的法治建设,我的观点还是要真正建立法治社会。这个问题十八届三中全会已经提出了,法治国家、法治政府、法治社会要一体建设。实行改革开放到市场经济以来,国家和社会已经二元化了。过去是一元的,社会是国家的社会,国家就代表社会,社会没有独立的地位,也没有掌握独立的资源,一切资源都在国家手中。市场经济后,社会也掌握了一定的资源,包括物资资源、文化资源、精神资源等等,就对社会对国家有影响力有支配力。

假如说能够依靠社会,以它为基础和动力,推动法治国家的建设,推动法治国家的改革,去打破利益特权集团的阻力,我们就有希望。现在老百姓也在成长,当领导比以前不容易,因为他们面对的不是过去的顺民、子民,不是那种听话的群众。现在是懂得法治,懂得自己有哪些权利,积极参与国家政治的群众,所以不是很好领导。作为领导人,作为执政党,都要与时俱进,所以现在提法治思维法治方式就很好。

要依法治官依法治权

《南风窗》:怎样才能激发出社会力量?

郭道晖:四中全会虽然提出了法治社会的说法,但是我觉得讨论还不够。现在很多人,包括一些领导人和干部,把法治社会理解成教育公民守法,把法治社会仅仅当作一个守法的社会。当然守法社会是法治社会的一个前提条件,是必要条件,但不是充分条件。现代社会是民主、自治、法治的社会,它不仅要用法来管理自己,包括国家的法、社会的习惯等等,而且要管理国家、监督国家。马克思讲公民权就是公民参与国家事务的权利,公民就是“公人”——公共的人,公民权利必须得到保障,公民反过来要管政府。后面这个意义没有讨论,被规避了。以社会权力来监督国家权力,这样来理解法治国家、法治政府和法治社会的一体建设才是完整的。社会权力要补充国家权力没有做的或者不愿意做的。西方国家的“三权分立”还是国家权力之间的制约,防止国家腐败。但是靠国家机器内部的制约还不够,还应该发挥社会的力量,因为人民是站在国家机器之外的,可以补充和监督国家权力。所以,单建立法治国家是建立不起来的,要有法治社会这个基础。没有法治社会就没有真正的民主法治的国家。

《南风窗》:如何才能改变官员的法治意识?法治社会为什么重要?普通人如何才能接受法治精神和法治信仰?

郭道晖:现在不是设立了“宪法日”吗?这就是最好的办法。宪法日首先要教育干部提高宪法意识。那么怎么教育?要拿案例来教育。建议公布几个违宪的案例,而且加以追究,就会引起很大的震动,就会感觉到宪法不可侵犯,宪法的权威不忽视,宪法权威才可以树立起来。人民也可以说,我是依据宪法来监督你。教育的对象应该主要是干部、官员。依法治国关键是依法治宫,依法治权,唐太宗也说过,治国重在治吏。

(摘自《南风窗》)

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