新型城镇化背景下义务教育学校布局建设政策取向

杜柯伟

一、引言

当前，我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化深入发展的关键时期。党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议、中央农村工作会议等重要会议，都将城镇化摆在了重要位置，提出了推进新型城镇化工作的指导意见，特别是2014年陆续出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以中共中央国务院名义印发）、《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》、《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》等文件对推进新型城镇化工作作出了总体部署和统筹安排。

新型城镇化是以人为核心的城镇化，很重要的方面就是让农业转移人口真正融入城市社会，让他们能够享受到义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务。在城镇化进程中，人的流动具有随机性，而学校必须事先规划和建设，为妥善应对流动人口的就学压力，最关键的是要做好学校的布局调整和改善薄弱学校的基本办学条件，整体提高学校对预期人口变化的承载能力。因此，我们必须深刻领会中央对城镇化的新部署和新要求，准确研判城镇化发展的新趋势、新特点，进一步明确义务教育改革发展的新任务、新举措，妥善应对可能面临的新问题、新挑战。

二、深刻理解城镇化发展

和户籍制度改革的大背景

1.新型城镇化的目标任务

城镇化是现代化的必由之路，是保持经济持续健康发展的强大引擎，是加快产业结构转型升级的重要抓手，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是促进社会全面进步的必然要求。党的十八大报告强调，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。

2013年底我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。目前东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%，中西部地区城镇化发展空间更大。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，到2020年的目标是：常住人口城镇化率达到60%左右（约8.5亿人），户籍人口城镇化率达到45%左右（约6亿人），户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

中央城镇化工作会议明确提出了推进“三个1亿人”城镇化的战略安排，2014年《政府工作报告》也对此进行了部署。推进“三个1亿人”城镇化，是指促进约1亿农业转移人口落户城镇、改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村、引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。由此看来，农村劳动力在城乡间流动就业是长期现象，而且规模很大，基础教育的改革发展必须重点研究、妥善应对。

2.户籍制度改革的主要内容

城乡二元结构的户籍制度给城镇化发展带来了很大的障碍。为了适应城镇化发展要求，2014年7月出台的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确了户籍制度改革的主要内容，包括调整户口迁移政策、建立城乡统一的户口登记制度、建立居住证制度、健全人口信息管理制度等。

2014年12月4日，国务院法制办已将《居住证管理办法》公开征求社会意见。征求意见稿规定，“公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本办法的规定申领居住证”。有了居住证，就可以在当地接受义务教育，所以随着户籍制度改革的推进，城镇义务教育可能会面临更大的压力。

3.城镇化和户籍制度改革对义务教育学校布局提出新要求

我国已经在2011年全面普及了9年义务教育，但现在义务教育还面临两大问题，即不均衡性和流动性。这两个问题叠加在一起，给我们带来很大挑战。不均衡性是义务教育本身的问题，与经济社会发展不均衡密切相关，表现为区域不均衡、城乡不均衡和校际不均衡，既体现在质上，也体现在量上。流动性即在城镇化进程中，学生从农村向城市流动，从小城市向大城市流动，从西部向东部流动，与义务教育本身的不均衡性也有一定的关系。

新型城镇化的推进和户籍制度的改革，对基础教育特别是义务教育将产生以下几个方面的影响：一是城市学校的教育资源将变得更加紧张；二是农村学校的布局调整难度更大；三是客观上可能加剧义务教育发展的不均衡。

城镇化和户籍制度改革的大背景给义务教育学校布局提出了新要求，我们必须深刻认识这样的背景，提前谋划，统筹城乡，积极应对，有序推进，稳妥解决可能出现的各种问题。

三、明确城镇化背景下

义务教育学校布局和建设的基本价值取向

对教育人口的城镇化现状进行分析，对确定下一步义务教育学校的布局建设政策取向具有十分重要的意义。通过对教育事业统计数据的简单分析发现，我国义务教育人口城镇化率（在城镇义务教育学校上学的学生和任教的教师与全国义务教育师生人数之比）已远远高于常住人口城镇化率，近年来义务教育人口城镇化率的增长速度也远远超过常住人口城镇化率的增长速度。基于义务教育的性质和法定要求以及当前义务教育人口城镇化的实际，义务教育学校布局建设和发展必须坚持把公平作为基本价值取向，把均衡发展作为战略性任务，今后一个时期还是要把农村作为基础和重点，优化农村学校布局，加快缩小城乡差距，提高农村学校办学水平，同时要合理布局城镇学校，满足已进入城镇学生的就学需要，尽快解决大校额、大班额问题。

1.必须深入推进义务教育均衡发展

均衡发展是义务教育的本质所决定的，是义务教育发展的重中之重和战略性任务。《义务教育法》要求“合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展”。党的十八大强调要“均衡发展九年义务教育”。2012年出台的《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发〔2012〕48号）明确了推进义务教育均衡发展的基本目标。均衡发展的内容体现在基本办学条件、校长师资、管理水平、生源、教育质量等五个方面。均衡不是绝对的，而是相对的、动态的，要在发展中实现均衡，在均衡中获得发展，关键是要形成良好的教育生态，让好学校有方向，让一般学校有目标，让薄弱学校有机会，实现百花齐放。均衡发展的措施包括推进学校标准化建设、实行校长教师轮岗交流、优质教育资源共享、学校管理标准化、实行优质高中招生指标合理分配到初中、推进教育信息化等。国家教育督导委员会从2013年开始对县域义务教育均衡发展进行督导评估认定，截至2015年1月，共有757个县（市、区）通过了国家认定。城镇化背景下的义务教育发展首先必须坚持均衡的原则。

2.必须进一步办好农村教育

（1）办好农村教育意义重大

中国有13亿多人口，目前近半数生活在农村。办好农村义务教育有特殊意义。一是促进教育公平的需要。农村教育是农村的希望，让自己的孩子接受良好的教育是每一个父母的愿望。二是农村文化传承的需要。我国历来就有“耕读传家”的传统，中华文明起源于农耕社会，中华文化的根脉在农村，教育是传承文化的主要途径。三是保障国家粮食安全的需要。无论城镇化怎么发展，中国18亿亩耕地的红线必须坚守，要有农村，要有土地，要有无污染的水源，更要有种田的人。四是城镇化健康有序发展的需要。只有办好农村教育，进一步缩小城乡教育差距，才能减少学生的无序流动，减少当前城镇教育发展的压力。党的十八大提出“推动城乡发展一体化”，指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农问题的根本途径”，要求“加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣”，“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村”，极具针对性。2015年的中央一号文件再次对办好农村教育提出了明确要求。

（2）稳妥慎重调整农村学校布局

近年来，随着农村学龄人口的下降，各地普遍开展了撤点并校工作，整合了农村教育资源，改善了办学条件，优化了教师配置，提高了办学效益和办学质量。但是，在布局调整工作中，一些地方存在过急过快的情况，导致出现了一些不容忽视的突出问题，如学生上学路程普遍变远、学生上学交通安全隐患增多、寄宿制学校办学条件保障不到位、并入学校大班额问题突出、部分群众经济负担加重等。为解决这些问题，2012年国务院办公厅印发了《关于规范农村义务教育学校布局调整的通知》，明确提出农村学校撤并必须坚持以下几个原则。

一是不能产生大班额、大校额，学校撤并应先建后撤，保证平稳过渡。要通过新建、扩建、改建学校和合理分流学生等措施，使学校班额符合国家标准。

二是解决好学生上下学交通问题，保证学生交通安全。要按照国务院《校车安全管理条例》“保障就近入学、建设寄宿制学校、发展公共交通、提供校车服务依次优先”的原则解决学生上下学交通问题，保障学生不因交通问题而辍学，不出现交通安全问题，这是两条底线。

三是征求当地人民群众意见建议。通过举行听证会等多种有效途径，广泛听取学生家长、学校师生、村民自治组织和乡镇人民政府的意见，保障群众充分参与并监督决策过程。

四是履行必要程序。要规范农村义务教育学校撤并程序，确因生源减少需要撤并学校的，必须严格履行撤并方案的制定、论证、公示、报批等程序。

五是办好必要的村小和教学点。对保留和恢复的村小学和教学点，要采取多种措施改善办学条件，着力提高教学质量。

（3）全面改善农村薄弱学校基本办学条件

近些年来，国家实施了一系列教育重大工程项目，改善了农村义务教育学校办学条件。但是，农村、边远、贫困和民族地区特别是集中连片特困地区经济社会发展相对滞后，仍然是我国义务教育事业发展的薄弱环节。为了保基本、兜底线，经国务院同意，教育部、国家发展改革委、财政部联合印发了《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》，提出了全面改薄的任务目标。

改薄工作2014年全面启动。一是部署推进。2014年3月14日，国家教育体制改革领导小组召开了“全面改薄”电视电话会议，部署全面改薄工作，刘延东副总理出席并作重要讲话。2014年6月9日，教育部、国家发改委、财政部三部委召开“全面改薄”推进工作视频会，刘利民副部长出席并讲话。二是制定实施方案。2014年4月23日，教育部办公厅会同国家发改委办公厅、财政部办公厅制定印发《关于制定全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件实施方案的通知》，各地制定了实施方案，基本明确了地方政府全面改薄的目标任务和财政投入责任，初步形成了2014-2018年全面改薄的时间表和路线图。三是明确底线要求。2014年7月18日，三部委办公厅印发了《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件底线要求》，共计20项，要求作为优先保障的项目、必须完成的建设内容予以优先落实。四是加大中央资金投入。2014年，中央共投入“全面改薄”资金492.4亿元。五是开展督导。下一步，要指导各地尽快完成全面改薄的项目规划，研究出台项目管理办法和资金管理办法，保证全面改薄的顺利实施。

（4）办好农村教育的关键是教师

教师是教育的第一资源，决定了办学水平的高低。农村学校与城镇学校的差距有硬件方面的，但更重要的是师资，特别是近些年随着国家一系列重大工程的实施，很多农村学校的面貌已经发生了根本性的变化，甚至比城镇学校还好，但由于教师问题，还是无法阻挡农村学生进城的脚步。义务教育教师是重要的人力资源，其配置受两种力量的影响，一是人力资源市场，二是政府的政策。“人往高处走。”在城乡差距明显的情况下，人力资源市场的规律决定了教师必然从农村流向城镇。为了抵消这种力量，就必须加大政策引导的力度。多年来，尽管我们针对农村教师出台了一系列支持政策，但效果不明显，主要原因就是政策的力度不够或落实不到位，不足以克服市场的力量。实施上，一些地方已经有了很多好的经验和做法。如贵州省麻江县取消了对农村学校高级教师比例的限制，教师只要能评上高级职称，就可以按高级聘用。这一举措不仅稳住了农村教师，而且也使很多评上了高级职称而又无法被城镇学校聘用的城镇教师来到农村学校。浙江省嘉善县推进校长教师轮岗交流，配套政策设计到位，教师主动要求交流，每年申请交流的教师占教师总数的35%，远远超过18%的交流计划。我们要很好地研究推广各地这些好的经验做法，加大政策引导和执行力度，从根本上解决农村教育的关键问题。

3.必须完善与城镇化发展相适应的义务教育学校布局建设机制

（1）学校布局和建设要适应城镇化发展是法定要求

新型城镇化要着力推进基本公共服务均等化。推进新型城镇化的关键是解决好人的问题，主要任务是逐步推进农业转移人口市民化，努力实现城乡居民公共服务的无差别化显得十分重要。到2020年，我们要解决1亿农民工及其家属在城镇落户和相关基本公共服务，还要逐步解决余下农业转移人口的基本公共服务，让他们有归属感，真正融入城市稳定生活。我们应该看到，在人口大流动大迁徙的背景下，教育资源的布局调整和均衡配置显得更加重要。要在均衡发展中调整学校布局，通过布局调整实现新的均衡。但我们也看到，在城镇化进程中，一些地方在城区盲目发展房地产业，吸引外地人口和农村人口来买房居住，一些原来都是平房的小区变成了十几层的楼房，人口增加了数倍，但没有配套建设学校。原来的学校不堪重负，大班额问题严重，安全隐患突出。

义务教育学校是最重要的基本公共服务设施，是城乡规划的主要内容，有关法律法规和标准明确了相关规定和要求。《义务教育法》第十五条规定，“新建居民区需要设置学校的，应当与居民区的建设同步进行”。2012年，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》明确“将常住人口纳入区域教育发展规划，推行按照进城务工人员随迁子女在校人数拨付教育经费”。《城乡规划法》明确要求城市总体规划、镇总体规划应该统筹协调、合理配置城乡公共服务设施，科学规划教育科研等各类用地布局。《城市规划编制办法》、《城市、镇控制性详细规划编制办法》要求城乡规划部门在编制城市控制性详细规划时，应根据居住区人口规模和相关标准，安排中小学规模和相关规定，安排中小学校的用地布局。《中小学校设计规范》、《城市普通中小学建设标准》明确了完全小学、完全中学的服务半径、学校规模、班额人数、教师使用面积等指标、标准。这些都应该成为城镇学校规划布局的重要参考依据。

在推进新型城镇化中，必须重点落实新建小区配套学校建设要求。要通过新建或改扩建学校来提高城镇教育的承载能力，健全规划、交地、经费、建设四项保障机制，推动住宅小区配套学校的同步建设，对配套学校不能同步建设的房地产项目，采取必要的制约措施。我们很高兴地看到，不少城市都出台了公共服务设施配套标准，杭州、青岛等地还专门出台了住宅小区配套中小学（幼儿园）建设的指导性文件。在小区配套学校建设中，教育部门可以发挥非常重要的作用，要主动作为。

（2）标本兼治，妥善解决城镇学校大班额问题

大班额问题是城镇化发展过程中出现的问题，也是教育资源配置不均衡的必然反映。大班额问题在很多地方已经出现，以前主要是东部发达地区，现在已蔓延到西部地区。虽然东部发达地区大班额问题也没有完全解决，但造成大班额问题的原因已不同于西部。目前东部发达地区的大班额问题主要是因为外省、外地学生的流入，而西部地区的大班额问题主要是因为本地农村学生到城里读书。国家卫生计生委流动人口司发布的《中国流动人口发展报告2014》显示，东部地区跨省流入人口所占比例为90.5%，西部地区为7.1%，中部地区只有2.4%。东部地区在解决大班额问题上有很多很好的经验做法，中西部地区有后发优势，可以学习借鉴。各地的经验归纳起来就是八个字：均衡发展，标本兼治。

均衡发展就是从基本办学条件、校长教师、生源、管理、质量五个维度同时推进，而不是只在一两个维度上推进。标本兼治就是把学校建设和政策引导结合起来。解决大班额问题，有两个办法。一是直接解决，就是不断地新建学校。这是治本之策，但投入大，时间长，而且可能建的越好，来的越多。事实上，我们不可能把所有的孩子都安排到城里上学，而且也不能。所以，仅靠建学校的办法是无法解决的。二是“围魏救赵”，就是通过政策引导，让学生的流动渐进、有序、可控。如优质高中招生指标分配政策，就是一个非常行之有效的办法。这虽然是个治标的办法，但可以为治本赢得时间。

优质高中招生指标分配政策各地都在实施，但由于认识不同，比例差别很大，有的地方已达70-80%以上，效果非常明显，而有的地方比例不高，或者办法不完善，效果不明显，主要是担心高中招生的质量。实际上，这样的政策只要实行三年，就基本能实现初中生源的均衡。近年来，山西省晋中市大力均衡发展义务教育，推进教师交流，实行优质高中招生指标100%分配到初中，使大批学生回到家门口的学校就读，城市的大班额问题得到明显缓解。如处在太行山深处的榆社河峪中学2011年“回流”在县城和外地借读的学生229名，“回流”率达98%。通过这样的办法，不仅能让学生留在农村学校或薄弱学校，而且还能让已经到城里读书的初中学生回流，既让农村学校、薄弱学校焕发了生机，也解决了城镇学校的大班额问题。

（3）提高学生流动管理服务水平

城镇化背景下，学生的流动日益增多，如何为流动学生提供更便捷的管理服务，准确掌握流动的情况和趋势，及时完善政策加以引导，也是摆在我们面前的一个重大课题。为此，2013年8月教育部出台了《中小学生学籍管理办法》，实行“一人一籍，籍随人走”，要求接收学校发起转学申请，方便随迁子女办理学籍转接。目前29个省已出台实施办法。同时，我们创新治理手段，2014年初基本建成全国中小学生学籍信息管理系统，可全面、及时掌握随迁学生的准确情况，为确保随迁子女入学、加强教育经费监管、开展学生资助提供支撑，目前已取得明显的管理效益、经济效益和社会效益。我们要用好这个系统，不断提高管理服务水平和治理能力。

新型城镇化是国家战略，户籍制度改革已经全面启动。对义务教育而言，这样的新形势既是挑战，也是机遇。我们要主动适应新形势、新要求，及时出台具有正确价值取向的新政策、新举措，切实解决新问题、新矛盾，全面深化义务教育综合改革，全面推进依法治教，努力开创义务教育服务国家经济社会发展的新局面。

（责任编辑 王永丽）