西藏地区农村养老保障问题研究

巩晶骐，何俊生

（长安大学马克思主义学院，陕西西安710064）

西藏地区农村养老保障问题研究

巩晶骐，何俊生

（长安大学马克思主义学院，陕西西安710064）

西藏作为全国五个少数民族自治区之一，农村人口占全区总人口的70%左右，西藏农村地区的养老保障发展远落后于内地省份。通过对西藏农村地区养老保障存在的问题进行研究，指出其传统的家庭养老与经济社会发展相矛盾、土地保障功能逐渐弱化、农村老年人精神与服务需求未得到有效满足、政府对农村养老保障的支持力度略显不足、养老保障制度不健全与宣传贯彻不到位等问题，提出巩固传统的家庭养老地位、增强土地的保障功能、开展社区养老建设、加大政府对农村养老保障的支持力度、建立健全农村养老保障制度的对策和建议。

西藏地区；新农村；养老保障；问题研究

农村养老问题一直都是党和政府高度重视的社会问题，是社会主义新农村建设中必须破解的难题，也是解决人口老龄化问题的关键所在。［1］西藏自治区农村养老问题与国内其他省份相比，具有明显的特殊性和困难性。西藏农村养老问题特殊性表现为其地处祖国西南边陲，以藏族为主的民族特色，以藏传佛教为主的宗教特色，以青藏高原为主体的高原地理环境特色，毗邻东南亚的地缘政治特色；而其困难性主要表现在西藏地区经济发展落后于内地省份、高寒缺氧的气候条件、僧侣养老保障问题突出、养老保障体系不健全等方面。完善西藏自治区农村养老保障体系有助于维护西藏地区和谐稳定和促进民族团结，有助于推动西藏自治区经济社会发展和共同富裕的实现，更是构建社会主义和谐西藏的必经之路。

一、西藏农村养老保障的现状分析

西藏自治区作为全国五个少数民族自治区之一，正处在社会经济发展的关键时期。据2013年西藏统计年鉴显示，西藏自治区2012年农村人口数量为237．64万人，城镇人口为69．98万人，农村人口约占全区总人口的77%。西藏自治区政府一直高度重视农村问题，农村养老保障问题成为解决农村问题的关键所在。

（一）传统的家庭养老模式面临着严峻挑战

近年来，随着西藏地区经济的快速发展，使得传统的家庭养老模式受到冲击，青年人对于养老理念的认同也发生了转变，子女对于父母赡养义务的履行也越来越难以保障，使得西藏地区农村养老问题日益突出。由于西藏地区继续推行计划生育政策，家庭人口结构发生转变，大多数家庭形成了一个家庭赡养四位老人和一个孩子的“421”模式，加之西藏地区人均收入有限，沉重的养老负担超出了家庭所能承受的能力，家庭养老保障在无形中被忽视和弱化。

（二）新型农村社会养老保险逐步全面覆盖

新型农村社会养老保险是一项由政府组织实施的社会养老保障制度，其目的在于解决农村老年人的基本生活问题，通过个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式实现对农村老年人养老的有效保障。［2］2009年12月，西藏自治区政府下发《关于开展新型农村社会养老保险试点实施方案》，开始实施新农保的试点工作。新型农村社会养老保险主要分为“基础养老金”和“个人账户养老金”两种类型，60岁以上的老人无需个人缴费，每人每月可领取55元的基础养老金。基础养老金标准还将随着经济社会的发展而相应提高。截至2012年底，西藏新农保参保率达到89%。2013年，西藏自治区新农保参保人数达到131．22万人。西藏自治区已初步实现新型农村社会养老保障的全面覆盖。

（三）社区养老在西藏地区开始兴起

社区养老主要指依托于有关社会服务机构和个人为老人提供上门服务或托管服务，其综合了家庭养老和社会养老的优点，是一种新型的养老模式。国内很多地区已开始推行社区养老的新模式，主要表现为以行政村或居委会为主要单元，实现对老年人的上门服务或托管服务。西藏自治区在全面推行新型农村社会保险制度的同时，也积极探索社区养老的新模式。据数据显示，2012年西藏地区共有5255个居民委员会，西藏地区社区养老模式的探索主要是依托村民委员会，主要针对农村空巢老人和高危老人，建立休闲娱乐中心、饮食文化中心、老年人托管所等社区服务机构，以弥补西藏地区农村家庭养老和社会养老的不足，推动西藏地区农村养老保障的全面发展。

（四）土地养老是西藏农村老年人养老的最后防线

土地养老是指农村地区老年人把土地收入作为养老主要经济来源的一种养老模式。土地养老模式推行的主要依据在于家庭联产承包责任制的实施，农村可以自由支配家庭所分配的土地，并通过土地获取经济收益。西藏地区农村人口众多，其主要经济来源是土地收入和畜牧业收入。伴随着经济社会的发展，西藏地区外出务工的青壮年人数不断增加，空巢老人现象日益突出，加之孝文化的淡薄，农村家庭养老保障功能弱化，土地和畜牧业成为了西藏地区老年人的最后经济来源，这也说明土地养老是西藏农村地区老年人养老的最后防线。［3］

二、西藏农村养老保障存在的问题

（一）传统的家庭养老与经济社会发展相矛盾

近年来，西藏自治区社会经济发展取得了显著提高，改变了西藏地区贫穷落后的面貌。经济社会发展对传统的家庭养老造成了一定的冲击，主要表现在以下三个方面：一是孝敬父母的传统美德淡薄。西藏自治区正处于经济发展的转型时期，这一时期教育逐步普及，科学技术水平不断提高，交通发达，通讯快捷，人与人之间的距离被无形间缩短，长期处于封闭状态的青年人能更多地了解到外部世界，这必然对青年人的价值观念及生活方式造成重大的影响，尤其是农村青年受物质社会的影响，其家庭观念、孝敬父母的传统美德逐渐淡忘。二是农村家庭人口不断减少。农村经济发展很大程度上是取决于家庭劳动力的数量，如果家庭人口减少，家庭收入势必受到影响，所以农村经济困难的家庭大都是劳动力数量较少的家庭。三是农村青年劳动力流失现象严重。随着西藏经济社会发展，人民生活水平大幅度提高，越来越多的农村青壮年选择进城务工，留在农村多是老人和孩子，由此产生的城乡差距也日益扩大，农村地区生活还是比较困难。［4］

（二）土地保障功能逐渐弱化

西藏自治区面积约120万平方公里，地形以青藏高原为主，海拔都在4000米以上，虽然土地面积较大，但土地大多都是难以利用的冰川、沙漠、雪山，实际可以利用的土地相对较少。特别是近年来西藏大力发展经济建设，农村土地大量被征用，农村开始出现城镇化的发展趋势，必然导致农村耕地数量的减少，农村依靠耕地取得的收入也相对减少，土地对农村生活保障功能在减弱。虽然近年来西藏自治区人民政府高度重视农民耕地问题，大力保护农村耕地，出台了一系列政策对失地农民进行补偿，但是从长远的发展来看，土地的保障功能削弱是必然的。从2013年西藏统计年鉴中可以看出，自改革开放以来，西藏地区第一产业在经济社会发展中的比重在逐渐降低，2012年第一产业在国民经济发展中仅占11．5%，农业总产值仅为53．39亿元，低于畜牧业的产值，可见农业收入比重在降低，土地保障功能逐步弱化。

表1 西藏国民经济和社会发展结构指标（单位：%）

（三）农村老年人精神与服务需求未得到有效满足

农村养老问题不能简单理解为物质上的满足，还包括精神与服务需求的满足。农村老年人物质上的要求比较简单，其内心更多的是希望子女在身边的陪伴，慰藉老年人晚年的孤寂。西藏地区农村人口众多，老年人口比重较大，农村养老面临着物质满足与精神满足的双重压力。青年劳动力外出务工人数众多，很多农村都是老人和孩子留守，青年忙于外出打工，没有更多时间陪伴父母，更不用提在生活上照顾父母，老年人心理异常孤寂。一项调查显示，老年人希望有家人陪伴的比例高于子女单纯的资金赡养。加之，西藏地区经济发展与内地省份相比较为落后，社区老人服务中心等基础设施建设不到位，老年人缺少固定活动场所和心理倾诉的场所，社区养老发展缓慢。

（四）政府对农村养老保障的支持力度略显不足

西藏地区与国内其他省份相比，发展相对落后，财政收入总量较少，特别是农村地区，这就必然导致西藏地区各级政府对农村养老保障的支持力度不够。西藏地区于2009年正式启动新型农村养老保险试点工作，新农保基础养老金的原有基础是每月55元，2012年上调为每月90元，今后将根据西藏地区经济发展的实际情况来调整基础养老金。但就这个基础养老金的标准来说，也明显低于国内其他地区。

（五）养老保障制度不健全与宣传贯彻不到位

农民参保自愿原则，与农保制度强制性特征不相符，农民参保不能单纯依靠农民的自觉性，需要政府以行政手段对参保问题做出统一的规定。另外，新农保要求进行集体补助，但是西藏地区经济发展相对落后，各地方政府财政收入水平较低，要依靠地方政府承担这部分钱是有很大困难，这就需要中央政府的财政支持。同时，农村养老保障缺乏有力的法律支撑，没有法律的支撑必然使养老保障制度缺乏强制力与约束力，难以解决农村养老保障中诸如权益划分、养老福利待遇、权利受到侵犯难以妥善解决等问题。

三、完善西藏农村养老保障的对策与建议

通过对西藏自治区农村养老保障现状及存在问题的分析，综合考虑西藏地区农村养老的实际情况，提出了进一步完善西藏地区农村养老保障的对策与建议。

（一）巩固传统的家庭养老地位

巩固家庭养老地位，必须做好以下几方面工作：一是弘扬孝敬父母的中华民族传统美德。中国社会历来重视孝道，强调百善孝为先，因此要巩固家庭养老地位，必须从道德层面加强对孝敬父母传统美德的宣传，营造孝敬父母的氛围。二是要从法律层面强制家庭养老。单靠道德层面的约束解决不了家庭养老问题，必须把孝敬父母上升到法律层面，用法律规定子女必须严格履行孝敬父母的义务，否则将受到法律的制裁。三是政府要对家庭养老进行政策上的扶持。家庭养老不仅是一个家庭的问题，也是一个社会问题，这就说明家庭养老需要政府的参与，政府要制定一系列政策鼓励和支持家庭养老，国外一些发达国家对家庭养老给予了税收等方面的优惠，西藏地区也应积极借鉴国外先进经验，对家庭养老表现优秀的家庭进行奖励及政策倾斜，这样有助于巩固与发展西藏地区家庭养老。［5］

（二）增强土地的保障功能

西藏地区土地相对量是较少的，大部分土地是不可利用的且气象灾害频发，土地收入相比于国内其他地区不稳定，受气候的影响较大。加之西藏地区为加快经济发展，大量征用农业耕地，农民失地现象较为严重。但土地是西藏农村老年人养老的最后防线，因此，管理部门必须采取措施增强土地的保障功能。一是加强对农用耕地的管理，严格规范建设用地征地程序，维护农村农民的利益，二是加大对征用农用耕地的补偿力度。可以尝试对农民的长效补偿机制，为失地农民家庭解决就业问题等。三是进一步规范土地流转制度，创新土地利用方式。农民可以依靠土地这一生产要素进行分红，不再进行一次性交易。［6］

（三）开展社区养老建设，满足农村老年人的精神与服务需求

社区养老是一种新型的养老模式，是对家庭养老和社会养老的有益补充。近年来，西藏地区的经济社会发展取得了重大的成绩，部分地区有条件探索社区养老模式。西藏地区可以探索成立一些社区服务中心、老年人娱乐中心、老年人棋牌室、老年人舞蹈室、老年人托管服务中心等社区服务机构，为老年人提供精神慰藉的场所与上门服务。农村地区可以依托村民委员会建设老年人服务站、老年人藏族舞蹈队等，为子女不在身边的老人提供排解内心孤寂的场所与活动。社区养老模式的探索，有助于解决西藏农村空巢问题，满足农村老年人的精神与服务需求。［7］

（四）加大政府对农村养老保障的支持力度

政府在农村养老保障体系中处于主导地位，这种主导地位主要通过财政支持、强化政府责任、政策法规的制定来体现。要进一步完善西藏地区农村养老保障体系，必须充分发挥政府的主动作用，加大政府对农村养老的财政支持力度。［8］同时，政府要充分动员社会力量参与到农村养老保障体系的建设中来，建立多元化的养老资金筹措渠道，以应对西藏地区日益严重的老年人养老问题。西藏地区农村经济的发展要充分利用西藏地区的优势条件，实现农村产业化经营模式，调整农村经济发展结构，实现三大产业结构的合理配置，同时要进一步完善西藏农村地区的基础设施建设，为经济发展打下坚实的基础。农村经济发展必然提高当地农民的收入水平，减轻家庭养老的经济负担，让老年人真正做到老有所养。强化地方政府的责任，提高干部队伍素质。自治区政府要明确各级政府在农村养老保障体系建设中的地位、职责与权限及应履行的义务，建立农村养老保障目标责任制，对能按时完成或超额完成自治区政府规定的农村养老保障任务的地方政府进行表彰奖励，对未能按时完成或执行不力的地方政府负责人进行问责。同时，要通过办培训教育班、与内地省份干部交流考察等方式提高各级政府干部队伍的素质，自觉遵守法律法规，严格按照农村养老保障制度办事，树立以人为本的服务理念，深入农村基层，了解农村老年人的生活状况，全心全意为老年人服务。［9］

（五）建立健全农村养老保障制度，提高政策法规的宣传力度

西藏地区经济发展明显落后于内地其他省份，农村人口众多，特别是贫困家庭人口甚多，这就无形给农村养老保障制度建设增加了难度。西藏地区农村养老问题的解决离不开制度的保障。目前来看，西藏地区农村养老保障制度建设不健全，其主要是依据国务院文件制定了适合西藏地区发展的政策文件，包括《西藏自治区人民政府关于进一步加强和改进城乡居民最低生活保障工作的意见》《关于开展新型农村社会养老保险试点实施方案》，关于农村养老保障制度仅局限于政策文件，还缺乏有效的法律保障。西藏地区农村养老保障问题建设直接关系到西藏地区的和谐稳定与民族团结大业，关系到全心全意为人民服务宗旨的实现，关系到社会主义和谐西藏的建设。因此，必须进一步建立健全农村养老保障制度，提高政策法律的宣传力度。进一步完善新型农村社会养老保险制度，进一步完善低保制度与五保制度，建立农村养老保障的法律法规，加大农村养老保障政策法规的宣传力度。农村地区的农民对国家出台的政策一般都不关心，为了确保西藏地区农村养老保障制度的有效实施，需要政府加大对农村养老保障政策法律的宣传力度，要让全区人民充分了解国家和自治区政府关于农村养老保障的政策，感受到党和政府对西藏人民的关怀，能积极配合各级政府执行农村养老保障的政策法律，确保农村养老保障制度落实到全区每个农民身上。［10］

［1］梁鸿，赵德余．人口老龄化与中国农村养老保障制度［M］．上海：上海世纪出版集团，2008：35－36．

［2］刘书鹤，刘广新．农村老年保障体系的理论和实践［M］．北京：中国社会科学出版社，2005：64－66．

［3］何景熙，李艾琳．西藏人口转变中的“人口红利”问题探讨——从人口发展态势看西藏的机遇与挑战［J］．西藏研究，2006（8）：112－117．

［4］史云峰．从第六次人口普查数据看西藏人口发展变迁与特征［J］．西藏民族学院学报（哲学社会科学版），2013（1）：51－56．

［5］陈爱东．西藏特色社会保障体系建设综述［J］．中国藏学，2011（2）：96－100．

［6］刘宝臣．结合特殊区情，完善西藏社会保障制度［J］．西藏发展论坛，2010（6）：52－54．

［7］沙玉霞．我国农村养老保障的问题与对策研究［D］．济南：山东大学，2010．

［8］罗世瑞．中国农村养老保障问题研究［D］．郑州：郑州大学，2002．

［9］刘家庆．稳步推进新型农村社会养老保险制度的思考［J］．财会研究，2009（21）：68－70．

［10］刘娜．中国农村社区养老服务研究［M］．北京：中国文史出版社，2008：78－79．

（编辑：程俐萍）

On Rural Old－age Security Problem in Tibet

GONG Jing－qi，HE Jun－sheng
（School of Marxism，Chang＇an University，Xi＇an，Shaanxi 710064，China）

Tibet，as one of the five ethnic autonomous regions，in which the rural population accounts for about 70%，is far behind other rural areas of the inland provinces in the old－age security．This article pointed out existing problems such as the conflict of traditional family endowment and the economic and social development，the gradual weakening of land safeguard function，the elderly＇s unsatisfied spirit and service demands，the government＇s insufficient support，unsound pension security system and inadequate publicity and implementation．It proposed consolidating the traditional family endowment，enhancing the land safeguard function，developing community endowment construction and strengthening the government＇s support to establish and improve the rural old－age security system．

Tibetan areas；The new rural；Old－age security；Studies

C912．82

：A

：1671－816X（2015）03－0222－04

2014－12－22

巩晶骐（1990－），男（汉），陕西西安人，硕士研究生，主要从事马克思主义理论方面的研究。