村委会选举的民主重构

秦燕

摘 要：农村选举制度的确立标志着基层民主的开始，在中国民主政治发展中所发挥的作用不言而喻。然而，选举制度的确立并不必然意味着民主政治的实现。在当前的基层选举政治中，在多大程度地体现了民主？本文通过调查研究得出结论，村委会选举的民主选举功能基本实现；村委会选举的监督功能有待于进一步提高；村委会选举的民主教育功能成绩显著。

关键词：基层民主 民主选举 村民自治

中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1672-8882（2014）12-259-02

选举对于民主政治的寓意不言而喻。美国政治理论家熊彼特将选举同民主等同起来。他指出，所谓民主就是通过遴选领导人代表自己行使管理国家与社会的权力[1]（P359）。熊彼特的这一观点得到了学者的普遍认同。从总体上看来，自二战以来，西方政治学主流几乎根据选举制度的成熟与否来判断一个国家的政体是否属于民主政治的范畴。选举对于民主的重要意义也得到了中国学者的认同。比如，王浦劬指出选举是民主政治的基本运行机制。[2]（P10）何增科也认为，“以自由的、公平的和竞争性的选举为根本特征的选举民主是民主政治的基础性工程”[3]（P12）。许耀桐在谈到党内民主时更是强调：党内选举构成党内民主的重要环节，欲有力推动和发展党内民主，必注重党内选举、搞好党内选举。[4]（10）在中国的政治实际中，也高度重视选举在民主建设中的作用。在党的十七大报告中将“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”并列为我国人民民主的四个内容和程序，并且认为，民主选举在中国的民主建设中起着基础性的作用。在党的十八党上，党中央更是将民主作为政治体制改革的一个基本方向。

因此，选举民主功能的实现取决与实际的政治过程。纵观各国的政治实践，在民主政治实践的过程中，选举民主的功能的实现呈现出层次化特征。那么，在当前中国的基层民主选举中，选举制度的民主功能如何，成为当前学者们关注的焦点。本文在调查研究的基础上，分析了当前农村地区，尤其是中西部地区村民选举的民主功能。

一、村委会选举的民主选举功能基本确立

选举之于民主的首要的作用为选择领导人提供了必要的程序。在当今几乎整个立法生活中，选举“统治者”已被公认为是权力移交的唯一合法手段。从历史上看，权力的合法性并不都是通过选举程度赋予，权力的来源或是上帝的旨意，或是君主的人格魅力，反正与众人的意志无关。而选举政治把公民的意志纳入政治进程，公民可以通过选举的形式并在选举的范围内有限地参与公共事务管理。通过寻找某些方式，使被统治者的意志在国家机构中得到充分体现，使民主真正称得上是具有统治性质的民主。事实上，从政治角度对选举进行分析可以发现，选举最大的意义在于对于权力的合法来源提供了一種新的解释。这种解释认为，在权力移交和权力行使中，社会的信任起着决定性的作用。

自建国以来，中国就确立了人民代表大会制度，1954年中国制定第一部宪法明确规定：凡年满18岁的所有公民除了精神病患者和被剥夺法定权利者都享有选举权和被选举权。这标志着，选举领导人在中国成为可能，选举也成为领导者权力的来源。如曾经所分析的那样，使民主成为可能之事不能等同于民主。宪法对于公民选举权与被选举权的授予，并没有使广大的农村地区实现民主政治。就村委会选举实践而言，则始于改革开放后，迄今为止已经走过30多年的历程。如同王铭铭曾经指出的那样，在研究农村政治时，都无法摆脱国家-社会二元化这一基本的分析框架。[7]（P5）从人民公社时期基层政府统管一切到今天村民自治具有实质性的发展，农村选举政治的发展经历了从基层政府在乡村的权力逐步退出，到乡村社会权力不断扩大，以致最终使选举成为村委会权力产生的主要来源。选举在制度完全成为村委会成员产生的必要程序、选民真正成为村委会成员产生的合法性基础这一坎坷历程主要经过了以下三个阶段。

第一阶段的主要特征是国家权力主导农村选举。1987年11月14日，第六届全国人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国村委会组织法（试行）》（以下简称《村组法（试行）》，该法明确规定，各村的选举在乡党委的领导下完成。国家权力的主导性主要体现在两个方面：一是候选人的提名阶段。在提名候选人这一环节上，规定候选人可以由党组织提名，团妇组织提名，也可由十名以上村民联合提名。被提名的候选人最终需报请镇政府审批，并由其在选举之前确定正式候选人名单。在此过程中，镇政府往往可以通过指定其信任的几位候选人较好地体现其组织意图，从某种意义上说这类选举的结果仍为镇政府所主导。二是对选举过程的操纵。

第二个阶段，村民作用不断加强。表现为国家权力的逐步退出，农村权力的逐步扩大。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的修订，使得乡村选举过程中的博弈又有了明显改观。首先，在候选人提名环节有了很大的进步。

第三个阶段，村民选举进入实质阶段。这在2008年进行的选举中体现的尤为彻底。在这种情况下，村民选谁或不选谁，完全取决于选民在选举现场的真实意愿，这种改革使选举结果具有很大的偶然性，同时也无形中增加了乡镇政府操纵选举的成本，乡镇政府很难再通过组织意图来影响选民选举，进而操纵选举结果。

二、村委会选举的权力监督功能需进一步提高

选举政治的第二个功能是民主监督。从理论上讲，选举对于权力的监督作用通过两种方式实现的。一是竞选阶段的监督。竞选就是根据农村选举制度的规定，在几个候选人通过竞争选出村委会成员。在这一过程中，选民通过对候选人的竞选纲领来判断投票的去向，通过这种方式来表达自己的政治意愿，与此同时，被选举人也会为了赢得选民的支持而根据大多数选民的偏好来制定自己的竞选纲领。二是通过投不信任的罢免监督。当已当选的村委会成员由于各种原因丧失了村民的信任和支持时，村民可以对其依法进行罢免。通过选举与罢免这两种方式，保证村委会的所制定的方针政策符合大多数村民们的利益。如同让-马里·科特雷和克洛德.埃梅里在《选举制度》中所写的那样：如果选举制度能使统治者成为被统治者的忠实代表，那么政治体制就具有深刻的民主特征[8]。这样在某种意义上，村民通过选举与罢免对村委会权力的有效监督，构成农村民主政治的一个主内容。

尽管选举对于村委会的成员有一定的约束作用，但根据调查发现，村民对村委会的约束作用还非常有限，主要体现为在竞选环节，候选人对选民意见的出乎寻常的重视与尊重，然而，候选人一旦当选后，这种重视与尊重就会丧失殆尽。因此，从某种意义上来说，选举对于村委会权力的监督作用还非常有限。换言之，这种对权力制约的有限性表现为村委成员具有“固化性”，即他们一旦当选，就很难“下台”。

根据调查我们发现，在大多数村子里，村干部人选的更换非常缓慢。从A村历届历年村支部书记、村委会主任情况（如下表所示[9]）来看，自A村开始村委会选举以来的七届村委会中，书记只有三人，村委会共有四任。其中杨兵的从1996年开始担任村支部书记以来连任四届，共23年。

实际上，根据村民们的反应，几乎每个村支书在任期间都存在这样或那样的问题。只有自身的问题实在太严重了，丧失了村民对其的政治和人格信任，与此同时，出现了强有力的竞选对象的时候才会落选。针对这种情况，我们要引导村民行使自己的罢免权，通过自己手中的选票约束村委会的权力，使权力的运行确实转移到为村民的利益为原则的轨道上来。

三、村委会选举的民主教育功能成绩突出

选举政治根据政治体制的性质不同，它似乎还具有其它一些辅助职能。尤其是在中国，几千年的封建帝制造成了公民文化的缺失。传统政治文化的一个最基本的特征就是“官本位”，在这种政治文化下人们的政治行为呈现出“唯命是从”、“唯上是从”的特征，与当代政治文化中所宣扬的“平等”理念相去甚远。有什么样的政治文化就会产生什么样的政治行为，与此相适应，在广大农村，村民普遍缺乏政治参与的精神，他们普遍认为公共事务仅仅是少数人的事情，与自己无关。可喜的是，自实行村委会选举以来，对于广大村民而言，是一次必不可少的公民文化传播的过程。村民们参加选举的过程，也是不断学习公民文化的过程。

首先，在中国农村大部分地区，经过多年选举文化的熏陶，中国的公民意识有了很大的提高。在建立选举制度之前，村委会干部享有至高无上的权威，即使村委会做出的决定侵害到了村民的利益，村民也是敢怒不敢言。造成这种状况的原因，固然与当时的经济制度相联系，但与公民文化的缺乏也有很大的关系，否则就无法解释，为何在宪法确立几十年后的今天，却仍然无法确立宪法至高无上的权威。农村建立选举制度之后，村民在实际的选举过程中，他们慢慢地意识到，自己的投票能够决定谁可以当选为村干部；而村干部也意识到村民对自己是否认可能够决定自己能否当选，这就打破了村民对于权力的膜拜，村干部与村民之间的关系，由过去的“一个高高在上，一个卑躬屈膝”演变为相对对等的关系。在这种平等意识的影响下，在某些时候，当村民认为自己的合法利益受到损害时会积极寻找相关的负责人进行质问，当处理结果得无法得到村民认同时，有的村民走上了上访之路。

其次，村委会选举极大地提高了公民的参与热情，提高了村民的民主意识。一个重要的表现就是参加选举的选民的数量不断增加，越来越多的人热心参与村级政务，据调查，70%的村民是自己投的票，只有10 %的人由家里人代投；按自己的意愿投票的占71%，按家里人的意见投票的只有5%；村民对选举中镇干部的意见均考虑很少，仅为9%。在2008年进行的调研时，当我问起对选举结果有何看法时，很多村民都给过这样的答案：“不能让他一家人把官都当了”。言外之意，人们不希望全村的权力被一个人或一家人垄断，这样容易造成一个村子的大小事务由一个人或一家人说了算，不利于权力为老百姓的利益服务[9]。

此外，参加选举提高了村民政治参与的技能。笔者曾经在乡镇有过短暂的工作经历。当时，曾经有一个村民来镇政府向我咨询有关候选人的相关法律规定，并表示自己有參加竞选的想法，只是不知道通过何种程序才能成为合法的候选人。在调查中，诸如此类的例子还有很多。这些案例充分表明，参加选举的过程，也是村民了解选举法规的过程。广大村民不仅树立了依法进行政治参与的民主意识，同时也提高了公民政治参与者技能。

总之，尽管从2008年初开始，四川省、湖南省、河南省、浙江省等地都建立（试行）了村民代表议事会制度，以建立村民议事制度为突破口，积极构建村级治理机制框架，变“代民做主”为“由民做主”，逐渐探索出一条集思广益、民主决策和村民自治的新路子，但总的来说，村民会会议推广的范围还十分有限。在A村，除了正常的村委会换届选举，从来没有就村里的大事小情召开过任何村民代表会议或者是村民大会。对农村大多数地区而言，选举村干部仍然是村民能能够参与政治生活、进行利益表达的惟一渠道。

四、结语

综上所述，中国民主政治实践的时间还相当短，尤其是基层民主制度的确立只有短短30年的历程。如今，在农村的民主政治中，选举作为一种制度已经确立，选举成为村委会成员产生的必经程序，为村委会权力结构提供的合法性基础。自农村实行选举以来，对于培养村民的公民意识、参与技能都有极大的提高，对于促进基层民主政治的发展具有重要的意义。

参考文献：

[1]（美）约瑟夫熊·彼特.资本主义、社会主义与民主[M].吴良健译.北京：商务印书馆，1999.

[2]王浦劬.选举的理论与制度[M].北京：高等教育出版社，2006.

[3]何增科.民主化：政治发展的中国模式与道路[J].中共宁波市委党校学报，2004，（02）.

[4]许耀桐.党内选举投票方式刍议[J].领导科学，2011（29）.

[5]（美）乔·萨托利.民主新论[M].冯克利，阎克文译.北京：东方出版社，1998.

[6]《马克思恩格斯选集》第一卷，北京：人民出版社，1972。

[7]王铭铭.村落视野中的文化与权力[M].北京：三联书店，1997，第5页。

[8]（法）让-马里·科特雷、（法）克洛德·埃梅里[M].商务印书馆；1996.8，1996

[9]来源于本人所做的调查研究，详见：民主化进程中的村委会选举[J].重庆行政，2012（05）.