浅谈我市农地流转的现状与工作思路

曹逸琦

我市地处河南东南部，这里地势平坦、气候温和，是我省乃至全国重要的农副产品生产、加工基地。全市农村耕地总面积为1080万亩，截至2012年底，耕地流转总面积为108.6万亩，流转比率约为10.06%。而到了2014年年末，耕地流转面积就达到了240万亩，流转比率为22.22%，比2012年底的流转比率净增加12.16个百分点。全市农村承包耕地流转比率呈现出快速增长的态势。

一、现阶段我市农村土地流转的主要类型

1、转包。即农户将一定期限内的承包经营权转给同一集体经济组织内部其他农户，从事农业生产经营活动。转包后原土地承包关系不变。

2、转让。指农户将自己的承包经营权部分或全部让渡给其他农户，由受让方履行相应的权利和义务。转让后，原土地承包关系自行终止，原承包方在承包期内不得再要求重新承包土地。

3、互换。指农户根据耕种方便或其他需要，将承包的部分或全部土地与同一经济组织内部的其他农户相互交换承包地块及其承包经营权的行为。

4、出租。指农户将一定期限内的承包土地租赁给他人从事农业生产经营的行为。

5、入股分红。指土地承包者将其拥有的土地承包经营权以折股的形式与其他生产要素相结合，在自愿的基础上组建土地股份制或股份合作制企业的经济行为，并通过分红取得收入。

6、反祖倒包。指集体经济组织与农户在协商一致的前提下，将农户承包的土地反祖过来，再转包给其他种养大户、单位或给人。其特点是，原土地承包关系不变，接包方只缴纳土地承包费，不履行原土地承包合同的权利和义务。这种方式主要适合于成方连片地调整农业产业结构、发展规模经营的需要。

二、我市農地流转过程中所出现的一些问题

1、侵犯农民土地流转自主权的现象时有发生。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第三十四条明确规定“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”也就是说，拥有土地承包权的农户才是土地流转真正的权利主体，其他任何组织和个人均不得进行干预。但在实践中，不少地方，不仅农户自己可以决定其承包土地是否流转，村民小组、村民委员会、甚至乡（镇）、县（区）政府也经常越俎代庖地成为农地流转的权利主体。尤其是在招商引资、规模经营等土地流转中，有的地方甚至瞒着农民，私自订立土地流转协议，然后再由村委会或村民小组通知农户。这种“强制流转”或“被流转”行为严重侵犯了农民的土地流转自主权，极易引发农民的不满情绪。

2、土地流转过程无序而混乱。表现为，农户流转的随意性与基层政府流转的强制性并存;有偿、无偿、低偿流转同在;无合同、无协议的口头流转占流转总量相当部分。这不仅有违土地流转应“依法、自愿、有偿”的原则，也与《农村土地承包法》第三十七条“土地流转，当事人双方应当签订书面合同”的规定相违背。有的即使签订有书面合同，也不同程度地存在着条款不全、权利与义务不够明晰的问题。一旦发生纠纷，仲裁和诉讼的难度很大。

3、土地流转的结果混乱。法律规定，农地流转不得改变其用途。但在不少地方农地流转后改变农业用途的现象非常普遍，有的甚至用来建房、建企业等。这给我市的耕地保护工作带来了不小的压力，同时，也给国家粮食安全埋下了巨大的隐患。此外，还有一部分土地“资本化”现象严重，一些农业企业或专业合作社，租赁农户承包地相等于买断经营权，支付租金后收益分配一概与原承包方无关，原承包农户享受不到流转后的任何经营成果。《农村土地承包法》规定，承包方对其在承包地上投入并提高其生产能力的，土地流转时有权获得相应补偿，包括承包期内农户自愿交回和集体依法收回承包地的补偿权，而这一方面绝大部分地方没有落实。甚至，有个别乡村违规降低流转费，截留、挪用流转费，侵害农民流转收益权。

4、土地流转平台建设滞后，缺乏有效运作机制。十八届三中全会明确提出“让承包经营权在公开市场上进行流转”，但全市除个别县乡（镇）建立了较为完备的流转市场服务体系之外，其他绝大部分县乡（镇）均缺乏类似的流转市场或平台。因而在信息收集与发布、地价评估、咨询服务等方面，无法满足市场需求，土地流转也处于自发、无序、混乱状态。

5、政府服务监管混乱。主要表现为越位、错位和不作为。比如，越俎代庖式的流转就属于主体错位、权利越位，同时，存在大量的行政不作为。土地流转是一项复杂具体且涉及农民切身利益的工程。比如，流转土地实际面积与承包经营权证书登记面积及四至不统一问题、流转后的社会保障及纠纷处理等，都需要发挥政府“有形之手”的作用。然而，一些乡村基层干部服务土地流转市场的意识和能力不强，对推动土地流转工作不积极、不主动、不热心、能推便推，更不用说去积极引导、热情服务了。

三、做好农村土地流转所需遵守的原则

1、坚持农村土地流转的权利主体是承包方。即，拥有土地承包权的农户才有权决定是否流转和以何种方式流转。其他任何组织和个人都不能强迫农民流转其承包土地经营权。集体经济组织及农业部门可以对流转土地进行备案登记，但不能强迫或干预农民是否流转其承包土地。

2、坚持依法、自愿、有偿原则。农地流转必须依法进行，并坚持“自愿、有偿”原则。各级政府和行政部门均不得以行政手段进行干预。土地流转收益应当完全归农民所有，任何部门和组织均不得进行截留。

3、坚持不改变流转土地权属和用途原则。也就是说，不管流转期限多长、也不管流转给谁，都必须坚持土地所有权归原集体经济组织所有且不改变其用途的原则。

4、坚持流转期不超过剩余承包期的原则。也就是土地承包的流转期限最长只能到本轮承包期结束，即到2028年终止。

5、坚持有利于提高单位土地面积产出率的原则。在进行土地流转时，必须满足调整农业产业结构，进行区域化种植的需要，以利于提高单位土地面积的产出率。

6、坚持经营规模适度原则。土地规模经营，关键要适度。防止流转土地受让方超出生产经营能力，形成人为的垒大户，出现土地产出率低、效益差的情况。

7、坚持多种形式相结合的原则。不搞统一模式，积极探索适合本地实际情况和农民意愿的土地流转模式。

8、坚持劳动力充分就业原则。农地流转更宜在非农产业发展较快、农村劳动力向二、三产业转移数量大的地方稳步推进，防止出现因农地流转造成原承包户既无其他收入来源，又无工可做的现象发生。

四、如何做好农地流转的工作思路

1、加强舆论引导、提高思想认识。深入宣传、贯彻十八届三中全会有关土地流转的相关方针政策，以及《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。使各涉农部门、县乡（镇）村基层组织以及广大人民群众充分认识到，引导农村土地有序流转、发展农业适度规模经营是发展现代农业的迫切需要、是保持农村和谐稳定的迫切需要、更是解决规模经营中突出问题的迫切需要。

2、构建适应市场变化的土地流转服务平台。做好农村土地流转的信息登记工作，强化县乡两级的农村土地管理职能。加快县、乡（镇）、村建立健全乡村土地流转服务平台建设。在农地流转前后做好信息搜集、土地评估、公权登记、手续办理、政策咨询、农地流转的纠纷与诉讼等各项工作。

3、切实做好现有承包土地确权登记、发证工作，最大限度保护好农民的合法权益。土地流转是否会损害其土地承包经营权曾经是广大农民群众的一大顾虑。对此，《农村土地承包法》明确规定，农村土地实行家庭承包经营。也就是说，农户是农村集体土地的承包主体，无论土地是否流转，农户的土地承包经营权均不受损害。而对现有土地进行确权发证更是对农民此项权利的最直接明确。

4、加强土地流转的法律法规建设。土地流转工作涉及农村经济发展和社会稳定，需要有一系列政策法规进行支持，并对土地流转的原则、形式、审批程序、主管部门和土地用途、流转期限等方面作出具体规定。