中国城市市辖区设置和发展评价研究

魏后凯 白联磊

内容提要：新中国建立以来，中国市辖区的发展经历了改革开放之前的波动增长时期、1979-2003年的设置数量快速增长时期、2004-2012年的缓慢增长时期和2013年以来的恢复增长时期四个阶段。市辖区的分布和要素集聚水平存在显著的空间差异，总体表现为东部高西部低，都市圈市辖区的集聚程度亦明显高于非都市圈地區。缺乏统一标准，设置数量不合理，城市型政区特征不明显，设置过程中市县矛盾大，这是当前市辖区设置中存在的主要问题。未来中国市辖区的设置和发展需要着力解决好立法、调童和增质三大任务。

关键词：市辖区；城市型政区；空间差异；集聚程度

中图分类号：F290文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）01-0001-07

D01：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.01.001

市辖区是中国地级及以上城市下辖的城市型政区，主要为城区，也有少量的郊区、工矿区等。不同级别城市的市辖区，其行政级别也不相同。作为城镇化建设的重要载体，市辖区的发展状况是城镇化质量的重要体现，市辖区的设置状况直接影响城镇化质量的高低。因此，深入分析市辖区设置和发展情况，认真梳理所面临的问题及症结所在，对于优化市辖区设置，构建科学的城市型政区体系，确保新型城镇化战略顺利实施，均具有重要的意义。

一、中国城市市辖区设置和发展历程

中国城市设区肇始于民国初年，自此直到新中国建立，城市设区主要是想通过分块管理，提高城市管理效率。因此，当时市辖区并不是一级政府，而只是市政府的派出机构。新中国建立前后，部分大城市通过召开区人民代表大会，组建了区人民政府，从而开始了市辖区作为一级政府的历史。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》规定“直辖市和较大的市分为区”，市辖区“设立人民代表大会和人民委员会”，从而使市辖区的行政建制得到宪法层面的保障。1979年通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，又赋予市辖区以县级政权的行政地位。从此，市辖区成为具有明确行政地位和完整行政建制的一级政府。

市辖区是城市发展的产物，随着城市的发展通常需要进行相应调整。新中国建立以来，中国城市市辖区的发展历程可以大致分为三个阶段：

一是波动增长时期（改革开放之前）。1955年国务院《关于设置市、镇建制的决定》（国秘习字[1955]第180号）规定：“人口在二十万以上的市，如确有分设区的必要，可以设市辖区”；“需要设市辖区的，也不应多设。”民国初年《江苏暂行市乡制》中以市人口超过10万为分区标准，新中国建立后市辖区的标准实际上更为严格。事实上，改革开放之前，中国城市市辖区的设置一直保持从严、从紧的基调，这也是当时控制大城市规模的城镇化政策的重要体现。通过执行严格的城镇化政策，从新中国建立之初到1978年，中国地级市数量仅增加44个，而市辖区数量增长更慢，仅增加40个；平均每增加一个地级市，仅增加0.9个市辖区。在1949-1978年，年均仅增加1.4个市辖区。

二是快速增长时期（l979-2003年）。改革开放以来，随着中国城镇化战略的逐步转型，尤其是市管县体制的全面推行，地改市成为行政区划调整的重要形式。通过撤地设市与地市合并，中国地级市数量由改革开放之初的98个增加到2003年的282个，年均增加7.4个，同期全国市辖区数量增加437个，年均增加17.5个，平均每增加一个地级市就增加2.4个市辖区。这一方面说明地级市数量的增加直接促进了市辖区数量的增加；另一方面也意味着这一时期中国开始放松对市辖区设置的控制力度。除了地改市的作用之外，1997年之后国家“冻结县改市的审批”也间接促进了市辖区数量的增加。随着县改市的终止，中国的快速城镇化主要依靠现有城市的规模扩张。在这种情况下，一些大城市纷纷通过撤县（县级市）改区来扩展其规模，由此出现了县级市数量减少与市辖区数量增多相伴随的现象（见图1）。

三是缓慢增长时期（2004-2012年）。2003年以来，中国市辖区数量增长缓慢，由845个增加到2012年的860个，年均增加1.7个。其中，从2006年到2010年，全国市辖区数量甚至一度减少，由856个减少到853个。这期间，市辖区数量增长缓慢主要有两方面原因：一是由于土地城镇化速度快于人口城镇化，国家收紧了县改市辖区的审批；另一是在城市发展过程中，部分城市为做大市辖区而推行了市辖区合并。市辖区数量的增长与地级市数量增长紧密相关，其主要原因是只有地级市才有资格设立市辖区这一法律规定。改革开放以来，地级市规模的不断扩张在增加市辖区数量的同时，也导致了县级市数量的衰减。通过相关分析可以发现，1978-2012年中国市辖区数量与地级市数量的相关系数为0.994，为强正相关关系；而1997—2012年中国地级市、市辖区数量与县级市数量的相关系数分别为-0.997、-0.995，均为强负相关关系。

四是恢复增长时期（2013年以来）。自2013年起，中国行政区划政策出现明显变动，不仅冻结了16年之久的县改市再次启动，市辖区数量亦出现恢复性的快速增长。截至到2014年12月，全国共新增地级市5个，累计净增加市辖区36个，其中18个位于东部地区，13个位于西部地区。显然，这种快速增长带有一定的恢复性质。近两年内，东部地区的市辖区设置进入深度调整阶段，在增设市辖区的同时伴随了市辖区的撤并过程；新疆、西藏等边疆省份仍处于地改市和县改市的阶段，市辖区的增加主要通过地级市的设立实现；其他地区的发展阶段介于前两者之间，主要通过撤县（市）改区实现市辖区数量增长。

二、中国城市市辖区类型与设置模式

城市市辖区的数量增长和空间扩张是城镇化的重要体现。城镇化的大背景从根本上决定了中国城市市辖区从类型分布、设置模式到发展水平都具有多样性。市辖区的发展水平还与所在区域的整体状况密切相关。因此，不同区域的市辖区在人口规模、政区面积、经济总量、发展水平等方面存在显著差异。

（一）中国城市市辖区的类型

中国城市市辖区可分为普通市辖区和准市辖区一普通市辖区根据其地理位置的差异，又可分为城区型市辖区、郊区型市辖区和飞地型市辖区。城区型市辖区通常位于城市核心位置，非农产业发达，设区历史较长，城镇化程度、人口和建筑密度较高，交通便利，城市功能完备。在城镇化过程中，城区型市轄区位于城镇化的大后方，更多扮演了巩固城镇化成果、提升城镇质量的角色。从职能来看，城区型市辖区更多承担城市社会管理和公共服务职能，经济管理职能则相对弱化。出于城市统一规划和管理的需要，城区型市辖区自主权限的范围通常较窄。不过，随着近年来部分城市推行强权扩区和市辖区合并，部分城区型市辖区的权限又有扩大的趋势。.

郊区型市辖区位于城市外围地区，经济实力相对薄弱、目前，不少郊区型市辖区都是为了满足城市空间扩张需要而通过撤县改区形成的。而撤县改区又多为整县改区，因此，无论经济结构、城市建设、城乡关系都具有较浓的县域色彩在城镇化过程中，郊区型市辖区处于经济发展和城镇化的前沿阵地，更多扮演了推进城镇化、促进产业转移和经济增长的角色。郊区型市辖区既有城镇化水平较高的城镇地区，又有连片的农村地区。这种城乡并存的特征意味着郊区型市辖区发展空问和潜力大，需要承担发展经济、推进城镇化和协调城乡发展的任务。因此，城市政府往往赋予郊区型市辖区相对宽泛的管理权限，以有效履行各种政府职能。

飞地型市辖区是指在城市连片管辖区域之外的市辖区。这些市辖区一般是在计划经济时代 ，出于城市发展需要而设立的城市管辖区域。根据城市资源开发需要而设立的市辖区主要为矿区，如石家庄市的井陉矿区，位于井陉县内。邯郸市峰峰矿区，位于磁县境内。根据城市产业发展需要而形成的飞地型市辖区多由原来的工农基地改建而来，如乐山市金口河区，由1978年设立的金口河工农示范区改建而来，该区与主城区之间隔着峨边彝族自治县；齐齐哈尔市碾子山区最早是以国营华安机械厂为主体的华安人民公社，改区后与齐齐哈尔主城区之间隔着龙江县和甘南县。

“准市辖区”是各类不同形式的开发区和城市新区。虽然这些地区不具有完整的行政建制，并且实行了较为特殊的发展政策，但是随着发展程度的不断提高，这些地区的行政建制往往会向市辖区转变，如贵阳市观山湖区就是2012年在原金阳新区的基础上设立的。而上海浦东新区和天津滨海新区虽然仍享受相关的优惠政策，但是已经成为具有独立建制的一级行政单位，而且拥有比本市其他市辖区更高的行政级别。

（二）中国市辖区的设置模式

从市辖区的设置历史和设置方式看，中国市辖区大体有三种设置模式：

一是地改市形成市辖区。中国的市辖区属于县级及以上行政主体，直辖市的市辖区为地级，副省级市的市辖区为副地级，一般地级市的市辖区为县级。因此，只有地级及以上城市才有资格设立市辖区。换言之，地级及以上城市是设立市辖区的必要条件。但是，在改革开放以来地改市浪潮中，市辖区设立的必要条件逐渐成为充分条件，几乎所有地级市都设立了市辖区，这导致了大量单区市的出现。

二是原市辖区进一步分区。城市内部分区或市辖区分区是国际卜.没置市辖区的普遍形式。以这种形式设置市辖区的城市往往面临日益增加的人口和城市管理事务，进行分区管理则能够有效提高城市管理效率。一般而言，新中国建立之前以及当前台湾地区、国外城市多是通过这种模式设区的。当前中国同样存在原市辖区进一步分区的案例。例如，2013年广安市将原广安区的部分乡镇剥离组建为前锋区，从而使原广安区一分为二。当然，中国的这种分区现象也有自身的特殊原因。以广安市广安区为例，该区是l998年广安地区撤地设市后，由原广安县调整建制改区而成，广安市也随之成为单区市。作为典型的单区市市辖区，广安区具有占地面积广（1536平方公里）、人口规模大（86万）等特征。随着市辖区经济的不断发展，市辖区政府的城市管理职能愈发重要，但是狭小的城区空间与庞大的农村区域使广安区面临比小型市辖区大得多的城镇化和城市建设难度。因此，对原市辖区进一步分区就成为推动城市建设、提高城市管理效率的重要措施。

三是城市规模扩张背景下增设市辖区。随着城镇化快速推进，城市市辖区人口急剧膨胀，土地成本迅速提高，交通拥挤日益严重，有必要通过扩展市辖区范围或增设新的市辖区，以促进城市功能疏散和产业转移。增设市辖区通常有两条路径：其一是建立城市新区，待新区发展成熟后再改为正式的市辖区，如贵阳市观山湖区就是由原金阳新区改过来的；其二是通过撤县（市）改区直接增加市辖区数量。在全国“新区热”的背景下，以新区为基础增设市辖区的模式相对更具有普遍性，并且成为发达地区地级市规模扩张的重要方式。而撤县（市）改区则更多发生于省会城市或副省级及以上城市周围。一方面是因为省会或副省级及以上城市拥有更强的经济实力，周边县（市）改为这些城市的市辖区能够分享城市经济发展的成果；另一方面是因为省会或剐省级及以上城市往往拥有更高的行政级别，周边县（市）改为市辖区后，官员的行政级别一般都会得到相应的提升。即使行政级别未能提升，由于市辖区和县（县级市）的管理权限和管理机制不同，设区后能够增加市级政府调控土地的空间和土地财政收入，还能为官员交流和晋升提供更顺畅的渠道和更宽广的平台。

三、中国城市市辖区分布的空间差异

中国市辖区分布的空间差异表现为数量分布差异和集聚程度差异。前者关系到城市设置的合理性问题，而后者则反映了既定分布格局下市辖区的发展状况。深入分析这两方面差异有助于我们科学认识中国市辖区分布的基本特征。

（一）中国市辖区数量分布的空间差异

首先，半数以上城市为单区市和双区市。截至2014年12月，中国城市共设置市辖区896个，分布在288个地级及以上设区城市。根据设区数对城市的分组表明，不同组别城市数量大体呈金字塔形分布，即没区数越多，城市数量越少（见图2）。在这些设区市中，单区市和双区市分别为78和77个，二者合计超过50%；设区数为3～6个的城市共有115个，占39.9%：而设区数超过6个的城市仅有18个，其中设区数超过10个的城市只有8个，包括重庆、上海、伊春、北京、天津、武汉、南京、广州。除林业城市伊春外，这些城市具有经济规模大、占地面积广、人口数量多等特点，一定程度上说明中国城市设区数与城市规模足大体相适应的。

其次，市均市辖区数由沿海向内陆递减。城市平均市辖区数是反映各地市辖区设置密度的重要指标。根据2014年数据对除港澳台外的31个省（自治区、直辖市）市辖区密度进行排序，可以把中国各省份分为三个等级：城市平均市辖区数在3个及以上的为高密度地区，在2.5个（含）到3个之间的为中密度地区，低于2.5个的为低密度地区。高密度省份除重庆、新疆和湖北外，全部集中在东部和东北地区；中密度地区主要由中西部省份构成；而低密度地区主要由西部省区构成。同时，还可以发现一个大致的规律，即市辖区密度越低的地区，一般而言其单Ⅸ市所占比重也更高（见表1）。

再次，市辖区密度呈东高西低态势。为了分析四大区域市辖区的设置情况，我们设计了两个指标，分别是市辖区数占县级行政区数的比重和市辖区总面积占区域总面积的比重，用以表示市辖区设置密度和市辖区用地密度。从市辖区设置密度看，东北地区最高，市辖区数占县级行政区数的49.3%；其次为东部地区，市辖区所占比重为44.2%；中部地区与全国平均水平相当；西部地区则低于全国平均水平12.7个百分点。从市辖区用地密度看，东部地区最高，市辖区面积占区域总面积的19.6%，其次为东北和中部地区，分别为15.0%和12.6%。西部则与其他地区的差距较大，市辖区面积仅占区域总面积的4.4%，体现出其地广人稀和城市发育不足的特点（见表2）。

（二）中国市辖区集聚程度的空间差异

中國市辖区无论占地面积还是人口规模都存在较大差异。这种差异既受到区域发展水平的影响，也与都市圈的发育程度以及都市圈中心城市的规模有关。

首先，市辖区的人口和经济集聚程度东高西低。中国四大区域市辖区平均规模存在着显著差异。从市辖区平均经济规模和平均人口规模看，均是东部地区最高，然后依次为西部、中部和东北地区；从市辖区平均土地面积看，西部和东北地区普遍较大，而东部和中部地区则较小，尤其是西部地区平均每个市辖区面积高达l343，6平方公里（见表3）。

为了比较四大区域市辖区的经济规模和集聚效益，我们采用2013年数据，对每个区域市辖区人口和经济规模做了散点图和回归分析，结果发现随着市辖区人口规模的扩张，相应的经济规模增量在不同区域存在显著差异。东部地区市辖区人口规模每增加1万人，能够带来8.9亿元的边际产出，而东北、中部和西部地区则分别为5.7亿元、3.4亿元和3.2亿元（见图3），说明东部地区市辖区拥有更高的人口规模收益。

其次，都市圈的集聚程度高于全国平均水平。受益于大都市的辐射效应，与之接近的城市通常拥有更多的发展机会，从而具备更强的人口和经济集聚能力。对中国主要都市圈的分析表明，都市圈市辖区人口和经济集聚程度明显高于非都市圈城市（见表4）。2013年，东部地区四大都市圈市辖区平均GDP、入口密度和经济密度等均明显高于全国平均水平。其他都市圈尽管市辖区人口和经济规模并不突出，但仍然拥有超过全国平均水平的人口密度，这从一个侧面反映了中心城市对市辖区人口集聚功能的重要影响。都市圈的规模不同，其市辖区的集聚能力亦存在明显差异。以港澳为核心的珠三角都市圈，市辖区平均经济规模、平均人口规模、人口密度和经济密度都明显高于其他都市圈；以京津为核心的京津都市圈和以上海为核心的沪宁杭都市圈，二者在不同的指标上互有优劣；而其他都市圈各项指标均与上述三大都市圈存在较大差距。

四、中国市辖区设置存在的主要问题

当前，在中国城镇化进程中，市辖区设置也存在着诸多问题。主要包括：市辖区设置缺乏明确统一的标准，导致不同市辖区差异巨大；城市市辖区数量偏多，大量市辖区人口密度较低；部分市辖区设置仓促，发展缓慢，城市型政区特征不明显；市辖区设置过程中市县利益难以调和，冲突多、矛盾大。

（一）市辖区设置缺乏统一标准

目前，中国还没有任何法律法规明确规定市辖区的设置标准。1982年宪法规定“直辖市和较大的市分为区、县”，但现有法律文件对多大规模的市是较大的市，“较大”是指人口规模还是经济规模，抑或城市面积，并无一个明确说法。在实际操作中，则是以“地级市”作为设立市辖区的依据。这种做法虽然暂时解决了哪些城市可以设置市辖区的问题，但并没有回答设立市辖区需要满足哪些条件。换言之，地级市可以设立市辖区只是确立了设立市辖区的必要条件，但并没有给出充分条件。改革开放以来，随着撤地设市的不断推进，几乎所有地级市都设立了市辖区，从而催生了大量单区市的出现。显然，单纯以行政级别作为设区资格，扭曲了资源配置，使有条件的地区得不到充分发展，明显违背经济发展规律。而且，从当前市辖区空间分布看来，西部地区市辖区密度偏低，说明地级市缺乏作为中心城市的辐射带动作用。因此，有必要进一步调整市辖区设置标准，优化城市建设的资源配置，以培育更多的区域和次区域中心城市，带动落后地区的经济发展和城镇化进程。

（二）市辖区设置数量不合理

中国市辖区设置数量不合理主要表现在两个方面：一是单区市数量过多。截至到2014年12月，全国共有78个单区市，占设区市总数的27.1%，单区市成为中国地级市中数量最多、比重最大的类型。由于城市分区的初衷是分片管理、提高效率，单区市大量存在显然是一种不合理现象。二是大量市辖区人口密度过低。在考察中国市辖区人口密度时，我们以西部地区之外的省份代替胡焕庸线以东地区，由此计算出2013年中国胡焕庸线以东地区的人口密度为361人/平方公里。而在中国市辖区中，2013年人口密度低于这一指标的达到158个，占当年市辖区总数的18.1%。如果我们进一步收紧人口密度的参照标准，以全国平均人口密度140人/平方公里为市辖区人口密度下限，则有59个市辖区低于这一标准，占当年市辖区总数的6.8%。这表明，目前中国市辖区面临的主要问题是数量过多而不是太少。

（三）城市型政区特征不明显

这主要体现在两个方面：一是部分县改市辖区的城市色彩不足。改革开放以来，中国市辖区数量增长迅速，仅1982-1985年4年间就新设市辖区159个。1995年以来，中国又新设市辖区190个。这些市辖区的设置大部分是通过撤县改区完成的。由于县改市辖区往往是整县改区，使得多数市辖区从经济结构、市政建设到管理形式都具有浓厚的县域色彩，而城市型政区特色则明显不足。从农村型政区向城市型政区转型是县改市辖区必然要经历的发展过程。但部分县改市辖区由于经济基础薄弱，地理位置不佳，市辖区人口规模偏小、城市建设迟缓，使市辖区的行政地位名不副实，实际上不利于地区经济的协调发展。

二是大量郊区型市辖区缺乏城市特色。现有的土地财政体制促使城市政府热衷于“摊大饼”式扩张，由此催生了大量远离中心城区的市辖区。由于地理位置偏僻、人口集聚不足、经济发展缓慢，许多郊区型市辖区未能充分分享城市发展的成果，其城市建设水平与中心城区的差距越来越大。与此同时，大量农村人口未能完全转向非农产业，为了保持对“三农”事务的有效管理，乡镇、村委会等农村型管理机构不得不继续存在。市辖区的行政建制不能完全和城市型治理结构接轨，反过来又阻碍了政府职能向城区型市辖区的完全转型。

（四）设置过程中市县矛盾大

中国新增市辖区一般是通过两种形式实现的：一是从县（县级市）划出部分乡镇合并为新的市辖区；二是县或县级市整建制改为市辖区。由于第一种设区形式往往会将县内经济发达的地区划走，进而受到县的强烈反对，因此目前新增市辖区更多采取整县改市辖区的形式。不过，这种设区形式同样会牵涉县市双方的利益，由此带来诸多矛盾和冲突。

对市而言，通过吸纳周边县（县级市）改为市辖区能够拓展城市管理范围、扩张城市发展空间，增大城市总体规模，而且由于縣改市辖区具有大量农村土地，这无疑就增加了城市的土地储备，为城市提供了可靠的财政收入来源。因此，地级及以上城市政府对县改市辖区的态度往往比较积极。

而对县而言，相比市辖区，县拥有更多的行政自主权，同时还能够享受上级的财政转移支付、三农补贴等实实在在的好处。县改为市辖区后，这些利益要么被取消，要么被市政府截留。因此，县级政府的改区意愿主要取决于改区县能够从上级市政府得到多少优惠条件。

当上级市为省会或副省级及以上城市时，县改市辖区不仅能够提高县政府各级官员的行政级别，而且能够增加当地对外来投资的吸引力、更多分享中心城市的经济发展成果，因此县改市辖区的过程会比较顺利。但是，如果上级市是一个经济实力一般的普通地级市，县改市辖区的阻力会比较大。因为县改为市辖区后，原有的经济结构、政府职责和任务并未发生改变，而行政权限、财政能力却要受到更多来自上级市政府的限制。加上中国市辖区的职能和权限缺乏明确的法律保证，职权划分多由市政府自行决定，使得市辖区在与市的博弈中经常处于下风。因此，面对上级的改区要求，县政府往往持强烈的抵制态度。

实际上，县改市辖区过程中的市县矛盾体现了不同利益主体的博弈心态。行政区划调整的目的是实现区域之间的互利共赢，违背一方意愿的强制整合无疑会挫伤县级政府的积极性，也不利于资源的优化配置，最终会阻碍地区经济的长远发展

五、结论及政策建议

市辖区既是城市发展的空间载体，又是行政区划制度的有机组成部分，是顺利推进城镇化的制度保障。新中国建立以来，中国市辖区的数量变动主要受城镇化政策的影响。在经历了波动增长、快速增长和缓慢增长阶段后，自2013年起，中国义开始进入带有恢复性质的市辖区数量快速增长阶段。

对当前中国市辖区设置和发展状况的考察表明，中国市辖区的空间分佰和集聚程度存在显著的空间差异，这种差异在相当程度上符合城镇化演变规律，足一种正常现象。但是，其背后隐藏的问题亦须注意：首先，中西部地区存在大量单区市，长期面临城镇化水平低、集聚能力差等问题；其次，东部大量市辖区发展空间局促，限制了城镇化质量的提升；再次，县改市辖区过程中出现的市县矛盾突出，行政区划调整中的利益分配有待进一步优化、此外，从国家层面看，中国市辖区的设置尚缺乏明确的法规约束，由此造成了市辖区设置无法可依的窘境，其对执行层面造成的影响还未受到足够关注。

鉴于此，面对新一轮的增设市辖区“热潮”，中央和地方政府须从设置和发展两个层面解决好市辖区立法、调量、增质三大任务。其中，“立法”包括国家层面的行政区划法规和地方配套法规，尤其需要对市辖区的设立、撤销、赋权等做出详细规定，同时对市辖区设立过程中的区域差异性予以特别注意，以保障市辖区的设置能够成为城镇化顺利推进的制度保障而非障碍。“调量”意味着未来市辖区的没置需要从基本上“只增不减”转变为“有增有减”的动态调整，确保市辖区制度所含的特殊权益与地区发展需要相匹配，实现行政和物质资源的合理配置“增质”需要建立在立法和调量的基础上，目的是通过市辖区的增设和撇并，优化资源配置，促进市辖区土地资源的集约利用和人口、产业的科学布局，确保市辖区成为推进城镇化的重要支撑和保障力量。

无论是立法、调量还是增质，当前都需要尽快制定并颁布市辖区的设置标准。市辖区的设立和撤并，既要符合城区发展的现实需要，又要符合典型城市型政区的特征，还要符合地域相邻、紧密相连的条件。一个城市市辖区的数量要与中心城区的功能定位、城市人口规模、建成区面积、经济总量规模以及未来发展需要相适应，不能无限制地“摊大饼”式蔓延扩张，要根据综合承载能力明确划定城市的增长边界，推动形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的格局。当前，城市市辖区的设置要坚持适度从紧、区别对待的原则，提高市辖区设置的典型性和合理性，避免粗放设区。对于单、双区市，根据发展需要可以适当增设市辖区；对于多区市，要严格控制市辖区的增加，防止城市无序蔓延。