新常态下创新财政收入监管新机制

赵长宝

财政监督作为财政经济活动的重要组成部分，它对强化财政职能，创新财政管理，净化经济环境，稳定财政收入增长，规范财政行为，提高财政资金的使用效率，促进依法行政具有十分重要的意义。当前和今后一段时期，财政收入将呈现中低速增长，这是我国经济发展进入新常态下财政领域发生的趋势性变化。因此，做好目前财政收入监管工作的基本前提是必须科学认识当前形势，准确研判未来走势。笔者根据基层经验认为，在新常态下，财政收入监管工作要进一步创新思路，应突出以下“六性”。

一、以政策为导向，突出收入监管的准确性。一是有法必依。财政监督机关执法人员对那些税收法制观念淡薄，采取伪造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，多列支出，或者不列、少列收入，或者虚假纳税申报，达到不缴或者少缴税款违法的单位和个人，应当坚决严格按照税收法规处罚，严惩不贷。要采取切实可行措施，加强收入的监督管理，建立健全长效跟踪检查制度，使偷税、骗税、欠税者有“贼心”而没有“贼胆”，坚决杜绝偷税、骗税、欠税等违法行为，确保财政收入。二是执法必严。造成有法不依、有法难依除了公民纳税意识严重淡薄外，执法不严也是一个重要原因。近年来，我国开展了税收宣传，取得一些效果，但宣传的力度明显不足。除了缺少宣传，在我国缴纳税款中，被查而被迫纳税的，有时多于申报的，偷逃税款被查出后，付出的代价通常只是补足税款或象征性地罚款，而受到法律制裁的微乎其微。而在外国则不同，偷逃税一旦被查出，往往意味着其经济和政治前程的毁灭，甚至倾家荡产，难怪人们对纳税如此认真。诚然，税收执法的主要外在形式是税收征管与稽查。只有健全的征管制度和手段措施，才能真正做到依法治税。三是违法必究。对那些以言代法、以权代法的行政领导人员要追究其有关责任；对那些企业单位和个人发生偷骗税行为的，除按规定补税罚款以外，还要对法人代表给予直接责任的经济制裁。严重者，按规定追究刑事责任。对税收执法者来说，对其造成国家税收重大损失者，要追究其失职、渎职责任，构成犯罪的必须依法惩办。

二、以五个环节为重点，突出收入监管的真实性。按照现行规定，财政收入的形成一般都要经过编制、征收、解缴、划分、退付等环节。为此，财政监督检查专职机构在开展财政收入监督检查时，要准确区分不同环节，找准突破瓶颈，方可提升监督效能。一是在编制环节。财政收入年度预算是本级政府年度内必须开展的社会、政治、经济活动的财力保障计划。因此，每年人代会前，在实施财政收入预算编制时，积极组织专门人员和力量，对财政收入预算编制的指导思想、编制原则和资金安排的合法性、合理性进行审查和评价，规范编制科目，细化预算项目，切实解决财政收入预算编制“内行看不清，外行看不懂”的问题，为人代会审查批准预算草案提供真实、合法、详细、易懂的信息资料。二是在征收环节，要突出抓好征收机关“寅吃卯粮”、故意违规缓征、应征未征、人为混淆收入种类和预算级次等问题的监督检查，看有无直接或间接地为本单位牟取小集团利益行为。三是在缴库环节，要突出抓好征收机关利用过渡账户截留挤占挪用已征收的财政收入、混淆收入种类、改变收入预算级次等问题的监督检查，看有无为完成目标任务而降低征管质量行为。四是在划分环节，要突出抓好人为调整收入划解基数、调整收入预算科目，编制虚假预算执行情况和年度决算等问题的监督检查，看有无违反预算管理体制规定，违规设置“小金库”行为。五是在退付环节，要突出抓好税收退库个案监督检查，看征收机关有无利用代征手续费返还等政策套取已入库的财政收入、纳税人利用“假福利”等手段骗取税收退库等行为。

三、以对账为抓手，突出收入监管的完整性。根据国库、财税部门提供的财政收入月报表，实行对账监管，有效提升财政收入的完整性。重点关注收入征收和退付项目，一方面，对就地征收项目对照应征入库数逐项核对，对少缴、漏缴的非税收入加大催收力度，确保应征尽征；另一方面，对已开具收入退还书就地退库项目是否及时办理收入退付，逐笔进行核实，对应退未退情况，查找原因及时督办有关部门办理退付，保证收入进出国库日清月结。同时，从工作实践来看，对收入的对账主要是做好三个关注：一是关注退库等“特殊行为”；二是关注半年末、年末等收入考核的“特殊时点”；三是关注大额、整额等“特殊金额”，以此发现并纠正应征不征、越权减免、调节收入等问题。对收入中的非重点收入，由于基础业务数据的取得还存在一定困难，可先实施“反向”对账，即通过国库报表对业务部门的征缴情况进行不定期的现场对账和监督检查。

四、以动态分析为内容，突出收入日常监管的科学性。实施动态分析制度，对财政收入分类型、分项目进行纵向分析和横向对比，通过日常动态监管分析，为实施现场监督提供线索和依据，逐步将日常监管与监督检查有机衔接，有效提升日常监管的科学性。在纵向分析时，重点关注收入异常增减变动情况，有针对性开展检查、核查，及时查处部分地区擅自调节年度一般预算收入，以及有税不征、缓征巨额税收等重大违规问题。在横向分析时，重点关注部分非税收入项目，确保各项财政收入及时足额入库。一是加强涉农涉企收费监督检查。首先根据国家新近公布的行政事业性收费项目目录，重新梳理、审定涉农涉企收费项目、标准和适用范围，对已明令取消的收费项目和降低标准的收费项目，联合物价部门及时取消和降低。其次，深入治理社会集中反映的农村教育、计划生育、修建道路、水利设施维护、农民外出务工等领域的乱收费；规范农产品检验、检疫和认证收费。再次是加大涉企收费治理力度，集中治理面向企业的工商、环保、安检等部门乱收费、乱摊派和乱集资，进一步减轻企业负担。四是全面清理整顿农村中小学收费，认真解决义务教育“一费制”实施过程中出现的问题，规范“一费制”以外的各项服务性收费和代收费。二是加强国有资产有偿使用收入和国有资本经营收益监督检查。受各种因素影响，这两项收入一直是非税收入监管的薄弱环节。因此监督机关要进一步扩大稽查范围，把国有资产有偿使用收入和国有资本经营收益，特别是国家机关、事业单位固定资产和无形资产出租、出售、转让等取得的收入以及企业国有产权（股权）出售、拍卖、转让收益作为监督检查重点，同时把以政府名义取得的捐赠收入、政府资金利息等收入纳入监督检查范围。在监督检查中，掌握各部门的管理现状，摸清底数，研究对策，强化管理，有效防止非税收入流失。三是加强收费票据和罚没票据监督检查。票据是收入的源头，必须正确认识财政票据在收费基金管理中的地位和作用，重点加强收费基金票据和罚没票据的审核与监督，并明确指出税务、财政印制或监制的票据为合法票据，是财务收支法定凭证和会计核算的原始凭证，而其他票据均属非法票据，既不能使用，也不能接收。在票据监督检查中，把票据的合法性、真实性、完整性和填写的规范性作为监督重点，通过严格审核，达到以票促收、以票治费、源头管控的目的。

五、以重点检查为手段，突出收入监管的严肃性。一是抓好对税务部门征管质量的例行检查，在会商税务部门的基础上，每年要选取部分重点企业、重点行业有针对性地开展检查，保持并拓展财政监督的影响力。二是做好“三代”手续费核查，将监督中心下移，深入街道办、农贸市场、批发集贸中心税费征收管理办公室等地，对“三代”手续费增减与代征税款增减不匹配等情况进行重点检查和处理。三是强化依法行政，加大对违纪违规问题的处理力度，严格实施对责任人员的移交处理规定，切实维护财税法规的严肃性。四是更多地关注征收机关多征税款以及提前征收税款等情况。在经济较为发达的地区，有的征收机关过去为了保持税收的稳定增长和“均衡”入库，会授意企业延期申报或者延期缴纳税款，从而调节收入进度。但在新常态下，有的征收机关为了完成收入任务，可能会采取收“过头税”、消极执行税收优惠政策等手段，增加企业负担。因此，在收入监管中，应改变习惯做法，更多地关注征收机关多征税款以及提前征收税款等情况。五是要防止和纠正财政“空转”行为。在新常态下，一些地方财政部门为了完成既定的收入指标，在本地税源有限的情况下，可能会采取借钱给企业缴税等财政“空转”行为，从而虚增财政收入。这种做法违反了预算法的要求，扭曲了经济运行情况，甚至会误导宏观调控决策。在新常态下开展预算监管工作，要更加关注财政“空转”问题，尤其是经济欠发达地区的财政“空转”问题。六是要维护公平竞争的市场环境。虽然收入不再作为硬性任务要求，但由于各地的刚性支出易增难减，特别是在地方政府债务还债高峰即将到来的情况下，各地保护原有税源、争取新的税源的竞争更加激烈。对此，有的地方会通过加强政府服务，改善投资环境的“正路”来吸引税源，有的地方则可能仍然会通过营造“财税洼地”的“偏路”来吸引税源。在财政收入监督工作中要更加注重发挥自身优势，坚决贯彻落实国家有关清理财税优惠政策的规定，维护公平竞争的市场环境，激发企业创新活力，推动经济发展提质增效。

六、以综合监管为手段，突出收入监管的有效性。按照现行财政收入运行模式，参与组织收入、执行预算的除各级财政部门外，还有国税、地税、国库、国有资产监督管理等行政部门和单位，这些部门和单位在行政、业务上隶属于不同层次的“条条”或不同范围的“块块”，相关法律法规都赋予了一定的收入监督执法权。地方各级财政监督检查专职机构实施的财政收入监督，应该定位于对与财政收入相关联部门的再监督。当前这种行政体制上的条块化，收入监督主体的多元化，要求创新固有的监督手段，逐步建立健全“全员参与、全域覆盖、全部关联”的财政收入“大监督”体系，形成纵向多环节、横向多渠道的财政收入日常监督机制，并深入推进发展。对于收入征管部门，将其预算编制及执行情况与其收入征管质量有机结合，积极探索同步监管；对于预算单位，坚持以银行账户日常监管为抓手，以部门预算初审为着力点，对预算编制及执行情况进行实质性审查，重点关注其有无设置收入过渡户、纳税预储专户、违规开立账户等，确保综合监管成效。

（作者单位：江苏省淮安市淮安区财政局）

责任编辑：洪峰