中小县城农民政治冷漠的原因及对策

郑小会　鲍明

随着时代的发展，儿童生存发展问题成为社会关注的焦点，重视儿童身心健康发展，特别是困境儿童及困境儿童家庭，成为当务之急。近年来，江苏省沛县在保障困境儿童的权益方面做了大量细致的工作，取得了初步成效。

一、困境儿童基本状况

困境儿童，是指孤儿、流浪的未成年人或因监护缺失而暂时失去生活依靠的未成年人，包括事实无人抚养儿童、受艾滋病影响的儿童、父母服刑或戒毒期间的儿童、贫困家庭患重病和罕见病儿童、失学辍学儿童、留守流动儿童等，是社会上最困难、最弱小的群体。

沛县有18个镇（街道、场）383个行政村。据调查统计，全县有困境儿童1997人，其中孤儿778人，监护人缺失266人，监护人无力履行职责85人，残疾儿童178人，其他困境儿童（流浪儿童、吸毒家庭子女和受暴力侵害儿童）690人。困境儿童占全县总人口比例为0.16%。从统计数据看，困境儿童的数量很少，但这些困境儿童与其他儿童的生活质量相比较，由于监护人、家庭和社会等诸多方面的原因，他们的物质生活和精神生活质量较差。

总体来看，这些困境儿童具有以下特点：一是学习水平差。从调查情况看，55%以上的困境儿童学习成绩一般较差，2%的儿童甚至没有上学。二是生活质量不高。困境儿童的父母（监护人）90%以上都是需要并接受政府救助的贫困群体，家庭收入极低，家庭生活环境复杂困难，远不能满足儿童健康成长的需求，造成部分儿童营养严重不良，身体健康受到极大损害。三是心理发展不平衡。困境儿童处于社会的底层，父母和家庭的困境对其心理正常发展产生了较严重的负面影响。据调查， 80%以上的困境儿童不同程度地存在性格缺陷和心理障碍，内心封闭、情感冷漠、行为孤僻，自卑心理严重，交往意愿和能力很低。

二、沛县保障困境儿童权益的基本做法

（一）建立制度平台。成立困境儿童未成年人保护工作领导小组，建立相关部门联席会议制度，统筹协调全县困境儿童保障工作。政府相继出台了《困境儿童分类保障制度实施意见》、《未成年人社会保护工作实施方案》，并通过《爱心帮扶结对制度》、《儿童信息管理制度》、《儿童福利督导制度》等具体制度性文件的细化，构建儿童成长的保障机制。

（二）营造社会氛围。充分发挥新闻媒体的作用，通过多种宣传形式推动政策进社区、进学校、进家庭，广泛开展以儿童优先和未成年人权益保护为主题的宣传教育活动，动员更多的社会团体和各界人士，积极为救助困境儿童献爱心、做贡献，营造了全社会共同关心儿童健康成长的浓厚氛围。

（三）落实生活保障。落实困境儿童的基本生活保障制度，并建立自然增长机制，逐年提高保障标准。发放孤儿基本生活费，按社会散居孤儿基本生活费的80%发放监护人监护缺失儿童的生活费，按社会散居孤儿基本生活费标准的30%发放重残重病、流浪儿童及其他需要帮助的儿童的基本生活费。并按照社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，给予动态价格补贴。自2011年以来，全县累计发放基本生活费及价格补贴1670万元。

（四）强化机构建设。政府投入资金500万元，建设儿童福利指导中心，负责为困境儿童建档、造册，对孤儿养育状况进行定期巡查和监督评估，对监护人进行指导和培训。同时，负责代理困境儿童权益相关事务，协助民政部门与财政、卫生、教育、人社等部门，落实医疗康复、教育、住房及成年后就业等相关优惠政策，指导并负责基本生活费发放工作，为困境儿童成长提供必要的服务和支持。

（五）开展爱心牵手。2012年以来，政府为加大对困境儿童的帮扶力度，开展了“爱心父母牵手困境儿童志愿者行动”，采取助学、助困、助教的形式进行帮扶。助学，即从学习上帮扶，一年资助小学生400元，中学生600元，用于补贴困境儿童的学习生活费；助困，即从生活上帮扶，一年资助1500元，用于困境儿童家庭发展生产、改善生活环境；助教，即从情感上帮扶，以走访、电话、书信等多种形式关心困境儿童的心理健康。目前爱心牵手1050名困境儿童，资助善款470万余元。

三、困境儿童权益保障存在的问题

一是资金投入力度不足。近年来，中央陆续出台了义务教育学校绩效工资制度、城乡居民医疗保险、医药卫生体制改革、政法经费保障机制改革、城乡居民基本养老保险等政策，机关事业单位工作人员养老保险制度改革即将实施。为落实这些政策，县财政每年需配套资金上亿元。由于县级财政自有收入有限、财政依赖程度高，财政支出压力很大，对困境儿童的保障投入普遍不足。沛县2014年社会救助资金支出为1.46亿元，仅占全年总支出的1.39%，而这笔微乎其微的社会救助支出，主要是对以家庭为单位的低保、重残、大病的救助，而针对困境儿童的社会专项救助少之又少。

二是社会救助政策整合度低。对孤残、流浪等困境儿童的保护，需要政府和社会多方资源的整合，目前尚无专门的儿童福利法律法规，相关政策整合度低，成“碎片化”、“条块化”。目前，儿童教育归教育部门，医疗归卫计部门，福利归民政部门，康复归残联部门，分散在众多部门，这样不仅使困境儿童保护工作得不到应有的重视，而且造成资金分散，不能形成合力，制约了救助资金效力的发挥，大大影响了救助效果。

三是机构建设和管理水平低。资料显示，我国现有失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人（即“孤儿”）61.5万名，收养主体目前有政府、个人、社会组织。其中，民政部门儿童福利机构养育的孤儿有10.9万名，由亲属养育、其他监护人抚养和一些个人、民间机构抚养的孤儿有50多万名。目前，省一级有独立儿童福利机构9家，市一级有独立儿童福利机构333家，县一级有独立儿童福利机构64家，800多家社会福利机构设立了儿童部。但多数县（市、区）没有专门的儿童社会福利机构。虽然全国有2000个救助站，但只有130个儿童保护中心，且多数儿童保护中心和救助站是一套机构、两块牌子，专业化水平较低、管理体制不健全等。

四、进一步保障困境儿童权益的建议

一是政府主导，加大投入。政府要把救助困境儿童提上重要议事日程，切实强化领导，加大政府投入，上级财政应加大对县级财政的转移支付力度。困境儿童保障资金应列入财政预算，逐年加大投入，为救助困境儿童提供强有力的物质保障，逐步实现儿童福利制度由补缺型向适度普惠型转变。

二是完善平台，动态管理。应建立专门的儿童工作机构，统筹协调儿童福利工作，加强部门协作，构建困境儿童福利服务平台，建立无缝衔接的儿童管理服务网络。同时，对困境儿童情况进行认真细致的调查摸底，详细了解困境儿童的现状，做好综合分析，登记造册，建立基础信息资料库，实现动态化管理，进而通过技术性的分析对不同的儿童实施分类保障。

三是多元参与，结对帮扶。随着社会的进步，我国社会福利观念也有较大的进步，由补缺型逐渐向普惠型转变。全社会应重视和关注儿童事业，树立尊重儿童权利、提倡儿童优先、儿童全面发展和儿童参与社会的发展理念。儿童福利仅仅靠政府是远远不够的，需要家庭、社区、学校、企业、公益组织、个人等共同参与努力。一方面，政府需要充分调动社会资源，通过政府购买服务的方式促进专业的社会组织发展，畅通社会力量参与儿童福利领域的渠道；另一方面，应建立困境儿童关爱帮扶制度，促进关爱帮扶困境儿童进入制度化、常态化的轨道，积极发动更多社会力量参与爱心接力。相关部门和社会公益组织应通过组织困境儿童开展“手拉手”、“一帮一”城乡帮扶或参加主题夏令营、户外拓展、亲子交流等活动，鼓励其参与社会实践，融入集体生活，促进身心健康。

四是创新制度，整合资源。孤儿和困境儿童的福利保障工作是一项综合性的工作，在国家没有出台社会救助法，以及我国社会救助制度“碎片化”、“条块化”、不完善、落实不力的情况下，需多部门参与，形成上下联动，分工负责，做好信息通报和交流，调查收集困境儿童保障工作中的成功经验和存在的困难问题，研究制定孤儿和困境儿童保障政策，协调相关部门解决孤儿和困境儿童保障问题。要加强部门协作，建立长效机制，切实维护困境儿童合法权益。

（作者单位：江苏省沛县财政局）

责任编辑：欣闻