社区治理模式探究：政府购买养老服务

摘 要：十八届三中全会公报里“社会治理”的提出，引起了各界的高度关注。政府有推进社会治理、完善社会化服务体系的职能，而社区作为政府的基层结构，无疑承担着社区治理的公共服务职能。与此同时，人口老龄化背景下的养老问题日益成为一个严峻的社会问题，传统的养老方式已不能满足现实需求。我国社会急需产生一个新型的养老方式来解决老龄化愈发严重的问题，而此时社会组织正在壮大，政府向社会组织购买养老服务应运而生。

关键词：社区治理；社会治理；政府购买；社区养老

一、概念界定

（一）社区治理

社区治理是指包括政府、私营机构、非营利组织以及公民在内的多元主体基于市场原则、公共利益和社区认同等共同原则下的协调合作，对社区范围内的公共事务来进行有效供给社区公共物品，管理共同事务，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。社区治理有助于增强社区凝聚力，增进社区成员社会福利，推进社区发展进步的过程。

（二）社会组织和政府购买公共服务

社会组织指那些在社会转型过程中，由不同社会阶层的公民自发成立的、一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的组织形式。

政府购买公共服务是指政府将公共服务事项交给有资质的社会组织来完成的，按照市场标准建立合约，由该社会组织提供公共服务产品，政府进行评估后来支付社会组织的服务费用。政府购买公共服务可以避免腐败、节约资金，同时还能确保社区服务满足区域需求，充分利用专业化知识推动政府制度创新，为公众提供最佳价值（上海市政府法制办，2013）。

二、文献综述

（一）社区治理的多方主体

在我国社会治理的纵向结构中，社区处于重要的基础地位，社会治理的各项法规政策、制度措施、社会互动都离不开社区这个管理层次。因此，加强和创新社会治理，应该从基层抓起，从社区起步，加快建立健全城乡社区管理和服务体系的步伐，把社会管理的基础平台打造好，为社会各个主体和各个居民群体参与社会管理创造条件、建立基础、搭建平台。

政府作为国家的行政机关，在社区治理中担任着主导工作。社会组织独立于政府之外，发挥了政府不可取代的作用，社会组织可以高效率参与到社区养老服务的过程中，但它自身的不足也会导致它的结果无法达到预期的目的。这个时候政府就要进行扶持，从而形成一种社会组织与政府共同合作的模式。

（二）人口老龄化趋势日益严重

人口老龄化，是指总人口中老年人比重日益提高的现象。按照通常标准，一个国家或社会60岁以上年龄的老年人数量总人口的比重大于10%，或65岁以上老年人口占总人口的比重大于7%，就称其为老龄化国家或社会，而我国老年人口比重己超过此比例，已进入老龄化社会。

我国是世界上人口最多的国家，也是老年人口数量最多的国家，我国自2000年就开始进入了人口老龄化社会。截止2013年底，我国60周岁及以上人口20243万人，占总人口的14.9%，65周岁及以上人口13161万人，占总人口的9.7%（中国老年科学研究中心，2014）。人口老龄化带来了许多挑战，对老年人的生活起居、康复护理、医疗保健、精神文化等需求日益凸显，养老问题日趋严峻，政府将承担着繁重的养老服务负担。社区（街道办）作为政府职能的基层实施者，有义务解决老龄化带来的各种问题，特别是居家生活照料，满足老人的物质文化需求。

三、Y街道养老服务调研

（一）Y街道养老机构现状

Y街道位于S市B区，地处该区的中心城区，是B区政治、文化、经济的中心。1978年起作为宝钢生活区进行较大规模建设，形成新型城区，现Y街道共辖37个居委会。街道辖区内小区种类较多，既有上世纪七八十年代的老公房小区，又有近年新开发的商品房小区。作为宝钢职工居住生活的集聚地和发展较为成熟的社区，Y街道老年人比重高达25.4%，在下辖的37个居委会中，只有6个以中青年人为主，养老服务总体需求量大。

根据实地调研笔者了解到，Y街道一共有3个养老机构，其中有一个私人养老院、一个公立养老院和一个企业办的宝康老年公寓。公立养老院由Y街道办创办，有40个床位，现已住满。私人养老院是一对宝钢退休夫妻办的，一共120个床位，但是该养老院是一座危房，并且里面设施陈旧，相关服务也跟不上。由于院长是宝钢退休干部，且老两口都已经年过花甲，Y街道虽然一直想收回这个养老院，却无法与老两口达成协议。

调研中笔者实地参观了宝康老年公寓，对这个由宝钢集团投资兴建的养老机构有了更为深入地了解。它于2003年3月正式开始营业，营业初期宝钢退休职工居多，随着老年公寓逐渐对外开放，宝钢退休职工居住比重逐渐减少。公寓内设施齐全，房间内有独立卫生间、彩电、空调、电话等家具家电，并设有集中供氧系统、呼叫系统、监控系统等高科技服务系统。在公共活动场所，也有阅览室、书画室、棋牌室、老年教室和多功能厅等。为了方便公寓里的老人看病，同时也代表宝钢集团承担部分社会责任，宝康老年公寓所在地也挂牌成立“宝钢红十字老年护理院”。护理院可以提供常见的老年病和普通门诊的医疗服务，院内设有急救室、门诊室、治疗室、药房、X光室、B超室、理疗室、体疗室等专业医护系统，在此居住的老人可以通过医保享受这些医疗服务。养老院的主要费用由床位费、护理费和餐费组成。床位费根据单间人数来收费，共255个床位，包括套间、单间、两人间和四人间。单人间床位费为4800元，双人间床位费为2160元，四人间床位费为1500元。护理费也按相应等级划分，最低280元一人一月，最高是一对一的专门护理，费用面议。餐费为一日三餐共18元，分为流质、半流质和非流质等，满足不同身体状况的老人的需求。截至2015年4月底，全院共住满243张床位。由于有些老人在居住期间伴侣逝世或者不愿与他人同住，所以有包房现象，因此虽然仍有12张空床位，但是整个老年公寓已经处于饱和状态。院里办公室负责人说，现在已经有二三十个人在排队等候床位了。

Y街道根据实际情况，创建了多种社区养老服务模式。除了养老机构的养老服务，街道还创建了“喘息工程”服务、送餐服务等。

（二）其他城市养老服务案例

好来屋公益服务中心是爱德基金会在N市Q区设立的社会组织服务点，他们通过“爱心助老”午餐项目进驻青田雅居社区。它由好来屋公益服务中心专业社工团队运作，社区、社会组织、爱心企业互助组织多方联动、资源互补，共同解决社区的重残、失能、痴呆、独居等特殊困难老人的午餐问题，也为他们送上一份来自社会的关爱和温暖。N市某餐饮管理有限公司主动联系好来屋，表示想提供爱心午餐给社区的30位80岁以上老人。好来屋有了企业物资资助，便去联系青田雅居社区，社区最后腾出了活动室给好来屋公益组织。在经过第一次试吃之后，老人们反映非常好，随后便有老人通知老人，老人拉动老人来吃免费午餐。在青田雅居社区的试验成功之后，也有越来越多的社同意加入了“爱心助老”午餐项目。同时，以“爱心助老”午餐项目为载体，社区拓展和延伸为老服务，定期为老人提供定期探访、情感关怀、心理支持等个案服务，组织开展“耆聚好来屋”“爱拼手工坊”“寿星喜乐会”系列专业化为老服务活动，建立社区独居老人互助支持网络，让老人在网络中获得正能量，提升老人生活幸福感和自我价值感。

（三）Y街道养老服务的已有探索和未来设想

Y街道目前除了设立3个养老院以外，还创办了“喘息工程”，这个工程缓解了年轻人照顾老人的压力。比如，在老人生病或者年轻人有事外出时，给社区老年居民提供短暂的照顾服务，以及类似N市Q区的爱心送午餐服务。Y街道派出专人为社区内的老年人提供周一至周五的爱心午餐，午餐费用由街道和老人双方共同支付。在这项探索中，Y街道也表示，目前送餐服务已经做成了规模，但是有的老人有个性化需求，街道难以实现。因为爱心午餐是公益性的服务，而街道自己又没有相关的社会组织来负责送餐，所以街道目前只能做到炒大锅饭，送统一的午餐。而老人们各自有各自的需求，比如糖尿病人不能吃糖，牙口不好的老人不能吃硬物，部分老人表示愿意自己付费吃定制化的午餐。而Y街道人手有限，没有精力来做到这一点。同样地，由于送餐人员不够，且老人人数多而居住分散，有的老人收到午餐的时候，饭菜已经变凉。

我们可以试想，引入一个成熟的社会组织或者在街道培育一个本土社会组织，由Y街道向社会组织购买养老服务，由专人来负责运送午餐；根据老人的个人情况，设定不同的套餐种类，分类提供午餐，满足老人的个性化需求；再结合爱心企业送餐服务，由社会组织负责联系爱心企业，提供免费午餐。这样一来，既可以实现个性化服务，又可以为街道节约资金，还为企业提供增加美誉度和知名度的机会。

在养老机构方面，我们可以考虑与Y街道的私人养老院谈判，将处于危房中的设施陈旧的养老院收归公有，稳固房屋质量，改进器材设备，引入社会组织参与公立养老院的服务和管理。同时，在街道建立老人日托所，为普通工薪家庭提供一个白天托管老人的场所，并由社会组织来负责管理日托所，请专业社工来服务。这样既保证了老人的安全，又缓解了街道人手不足的问题。

在老龄化进程加快的今天，S市作为我国老龄化程度最高的城市之一，有充分且必要的理由来改善老龄化的社区生活。Y街道作为一个老龄化程度偏高的社区，通过各种途径来解决老龄化所带来的问题十分有必要。由此可见，只有机构养老与居家养老共同创新发展，才能解决社区老龄化问题。

参考文献：

[1]俞可平.治理与善治[M].北京： 社会科学文献出版社. 2000，（05）.

[2]王名等.民间组织通论[M].北京： 时事出版社. 2004.

[3]上海市政府法制办.政府法治简报[J].2013，（05）.

[4]潘小娟.中国基层社会重构——社区治理研究[M].中国法制出版. 2005.

[5]温艳萍.民间非营利组织的社会与经济效应研究[M].上海： 上海人民出版社. 2008.

[6]上海市老龄办.上海2013年上海老年人口老龄事业监测统计信息. 2014.

[7]邹欣雨.社会发展视角下政府购买居家养老服务的政策研究[D].吉林大学. 2013

[8]荆骁迪.我国城市社区治理中的政府行为研究[D].首都经贸大学. 2007.

作者简介：

陈洛妍，上海大学社会学院硕士研究生。研究方向：都市社会管理。