浅议政府公共项目引入社会资本的运作模式

摘 要：随着经济社会不断的发展，人民群众对公共服务提出了更多更高的需求。经济新常态形势下，经济增速换挡回落，财政收入增长放缓，以前单纯依靠政府主导推进基础设施建设提供公共服务的模式已经不适应发展的需求。与此同时，社会存量资本有着大量的投资需求。引入社会资本参与公共项目不仅能够减轻财政支出压力、盘活民间资本，更有利于激发经济活力和创造力，充分发挥市场机制的作用、提升公共服务供给的质量和效率。

关键词：公共项目；社会资本；运作模式

以往公共项目建设都是由我国政府部门承担，建设资金基本来源于我国的财政支出，这不仅增加了财政支出的压力，还增加了政府对微观经济事项的直接参与，导致职能错误、越位和缺位等问题。针对我国公共项目建设进行深入调查发现，因为投入资金力度不足，很多的公共项目建设停滞，以及众多的公共项目建设的质量不能达到相关的标准，没有将项目建设的意义全面、充分的展现。社会资本的引入能够对此不良情况进行有效的改善，下面就引入社会资本的运作模式进行详细阐述。

1 政府公共项目引入社会资本的必要性和可行性

我国公共项目建设资金的主要来源就是我国的财政部门。很多研究学者，以及相关的工作人员认为，社会公共项目建设投入资金增加了我国财政部门的压力，目前财政部门对于工程项目的投资力度不足，使得我国公共项目建设亟需找寻新的建设资金融入渠道，引入社会资本进入社会公共项目建设中是必然的选择。现阶段为了不断的加快我国社会公共项目建设，应当积极的应用社会投资的力量为政府公共项目建设增加新的生命力，提升我国社会公共项目的公共服务水平和公共服务质量。社会资本融入到公共项目建设中，能够使得公共项目的服务和产品更加的多元化，能够有效的解决社会资本闲置以及公共项目建设资金短缺的不良情况[1]。

政府公共项目建设具有公益性的特点，那么社会资本的引入是否会对公共项目的公益性造成不良的影响，这是需要深入思考的重要问题，也是考虑公共项目引入社会资本可行性的关键点。一些研究学者认为，公益性与无偿性有着一定的差异，公益性与逐利性可以说并不是相互排斥的。政府和社会资本合作按照合同办事、公开透明、监管到位，有利于拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场活力和创造力，有效盘活社会存量资本，充分发挥民营经济资金管理和储备能力，提升公共项目的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

2 产权改制运作模式

2015年8月24日，国务院出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出了推进国有企业混合所有制改革，鼓励社会资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与到国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理中来。

公共项目应通过类别划分、功能界定，实现分类改革、分类发展。商业类公共项目，主业处于充分竞争行业和领域，按照市场化要求商业化运作。可积极引入社会资本实现股权多元化，社会资本可以參股、相对控股，也可以绝对控股、推进上市。公益类公共项目，以保障民生、服务社会为主要目标，具备条件的也可以实行投资主体多元化，社会资本可通过购买服务、特许经营、委托代理等方式参与其中。政府公共项目混合所有制改革，有利于增强国有经济活力、放大国有资本功能，实现国有资产保值增值的目标。

3 公私合营运作模式

3.1 政府新建项目

3.1.1 建设—运营—移交

建设-运营-移交运作模式由社会资本或相关公司等私人部门承担新建公共项目的投资、设计、建造、运营和维护等，向社会提供公共服务的一种方式，合同期满后私人部门将公共项目资产及相关权利等有偿或无偿移交给政府部门。期间，私人部门可以向用户收取费用或销售产品以赚取利润，政府部门实施监督、调控。

该模式在我国政府新建公共项目中非常的适用，公共项目投资大周期长，需要大量资本投入，该模式能够有效的缓解我国的财政压力，保证公共项目建设的资本投入。同时，该模式存在着一定的劣势，就是需要我国政府部门加强监督力度，不然公共项目具有的公益性很难得到有效的保障。私立企业很可能站在盈利的角度进行公共项目的建设，刻意的降低公共项目建设的质量标准或者造就短期行为，导致公共项目移交后政府部门需要消耗大量的资金进行维护和修理。

3.1.2 建设—拥有—运营

建设一拥有一经营运作模式是在社会资本或相关私人部门承担新建公共项目之后，不再将此项目移交政府部门，而是不受时间限制地拥有并运营该项目的设施。私人部门拥有公共项目所有权可以从项目的全寿命周期考虑，合理、系统的统筹规划、涉及和运营，在提高效率、节约成本的基础上，更好的提高公共项目的服务质量。政府部门需要承担相关政策的制定和监督管理，严格的保证社会公共服务的公平性，还要由我国的政府相关部门对社会公共项目的绩效监管进行全面性的评价，并且依据结果给予一定的回报。

该模式有助于政府新建公共项目中有效的吸收社会资本，是积极的先进管理模式，有利于促进社会公共项目运行效益。相关的研究人员认为该社会资本引入的运作模式具有的优势在于可以有效的提升投资的效益，将公共项目的建设风险进行转移，有效的降低公共项目建设需要花费的成本，避免了公共项目建设资金不足的问题，使得我国的政府部门与社会资本单位得到双赢的局面。然而，缺点在于因为公共项目全权的交予私立部门，这样很有可能导致私立部门不能站在服务大众的角度进行公共项目的运营，导致公共项目的公益性受到不良的影响。对此问题也是我国相关部门需要解决的重要难题，需要建立专门的监督机构，制定完善的监管政策，并且将社会群众的监督力量充分的调动起来，从而保证社会公共项目建设的意义全面的展现。

3.2 政府存量项目

3.2.1 转让-运营-移交

转让-运营-移交是较为流行的一种引入社会资本的方式，通常适用于存量公共项目，政府将一定期限的产权或经营权有偿转让给社会资本出资的私人部门，由私人部门运营管理，通过在这个期限的经营收回出资资本及相应的回报，期满私人部门将公共项目交还政府部门。

该社会资本引入的运作模式与建设-运营-移交和建设-拥有-运营模式比较，省去了建设环节，社会资本投入方免去的建设阶段的投资压力和投资风险，公共项目接收后就有收益，更有利于吸引社会资本。该模式适用于运营阶段投资需求较大的公共项目，私人部门运营时间应限定长期。

3.2.2 改建—运营—移交

改建-运营-移交模式是在转让-运营-移交模式的基础上演变而来的，增加了公共项目改建内容。

在需要改建的存量公共项目中可以应用的这一运作模式，该模式下公共项目仍然归政府部门所有，公共项目的性质不会发生改变，社会资本投入方为公共项目投入短期的建设资金，并且获得一定时限的公共项目运营管理权，收取一定的托管费用，获取公共项目运行的经济效益。这种模式对于具有较长使用年限的公共项目比较适合，但是作为社会资本投入方的私人部门在对项目进行改建的过程中，可能没有考虑公共服务的实际需求，导致公共项目改善缺乏合理性和科学性。

3.2.3 委托运营

委托经营模式下，政府保留公共项目的所有权，将存量公共项目的运营委托给社会资本出资的私人部门，并支付委托运营费，委托运营期限相对较短。

该社会资本引入的运作模式对于我国的重大公共项目非常的适用，能够保障运营阶段充足的社会资本投资运转，富有专业性和经验的私人部门可以运用市场化的手段提高公共项目运营效益。所有权和运营权的分离，不仅能够有效的保证公共项目得到有效的运转和维修，同时还能由我国的政府部门保证公共项目的服务质量。但是若是我国政府部门不能进行有效的监督，很有可能导致委托费用的价值不能得到良好的体现，私立部门没有履行自身的责任和义务，公共项目建设的意义会受到不良影响。

3.2.4 管理合同

管理合同模式，类似于委托经营运作模式，政府保留公共项目的所有权，将存量公共项目的运营授权给社会资本出资的私人部门，只向其支付管理费，管理合同模式通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般很短。

该运作模式适用于管理工作较为沉重的公共项目，一方面社会资本投资方的私人部门的参与可以提供充裕的资金保障，另一方面引入先进的管理模式从而有效的减轻政府工作压力。但是很有可能導致私立部门乱收费用，对此不良问题，一经发现必须要依据我国的法律法规给予严厉的惩罚。

4 结语

政府公共项目引入社会资本是一个长远、共赢的合作理念，打造成熟的商业模式是增强对社会资本吸引能力的关键。相关部门需要加强研究力度，对政府公共项目引入社会资本的运作模式进行深入研究，根据公共项目的功能、性质、定位，权衡各种运作模式的可行性及效用高低，做出科学、合理的选择，保证国有资本的保值增值和公共服务水平的提升。

参考文献：

[1]丁一.政府投资项目中政府业主对承包商的激励机制研究——基于多任务委托-代理模型的分析[J].扬州大学学报（人文社会科学版）.2012（01）：98.

[2]李保霞.关于加强政府与第三方监管提升企业诚信的建议[J].企业导报.2011（02）：121-122.

[3]丁元竹.国际上社会公共服务供给的主要模式[N].学习时报，2015-

03-16（004）.

作者简介：

王嘉（1981-），女，山东滨州人，中国海洋大学2013级公共管理专业研究生。