由“领袖书信案”谈档案法制建设

房翠苹

摘要：本文通过“领袖书信案”，从立法层面、执法层面提出加强档案法制的顶层设计、强化依法行政等措施，以促进档案事业的持续健康稳定发展。

关键词：依法治国档案法制法律救济

档案事业作为党和国家工作的重要组成部分，依法治档应贯穿档案工作的各个方面，各项工作的开展必须做到有法可依，有法必依。本文通过“领袖书信案”，提出加强档案法制的顶层设计、强化依法行政等措施，以促进档案事业的持续健康稳定发展。

一、“领袖书信案”的三大争议

2015年3月11日，《长沙晚报》《三湘都市报》一则题为“领袖私信，是私人收藏还是馆藏文物”的报道，自刊登以来引发较大关注，先后被新华网、中国新闻网、澎湃新闻网、搜狐网等多家媒体转载。引发关注的焦点为其中所涉案例，具体如下：1949年12月，毛泽东主席同窗好友邹介圭就新中国成立之初的社会问题，联名当年的同学给毛主席写信。毛主席阅信后，亲笔回信给邹介圭。邹介圭一直将这份回信作为传家宝珍藏。1977年，时任新化县百货公司办公室主任的肖善定带了县档案馆工作人员邹定保来借信。在肖善定的担保下，邹介圭妻子李淑荷将信连同信封一起交给了邹定保。从1981年开始，邹家人便要求肖善定还信。肖善定表示县档案馆只能给他们一份复印件。为顺利要回信件，在邹家人的要求下，肖善定写了证明材料，内容是：“大约在一九七七年四至五月，新化档案馆邹定保同志找到我，要我陪同他。我们找到了邹介圭同志的二女儿邹青青，向她借毛主席五零年写给邹介圭同志的私信，当时写了借条。”[1] 2011年，该信在湖南省档案馆露面。得知该情况，邹家人多次来到湖南省档案馆，要求归还信件。该馆工作人员表示，领袖信件应该由国家保管，这封信已上交中央相关部门。至此，追信30余年的邹家人向法院提出起诉。截至2015年10月28日，湖南省长沙市芙蓉区法院以“本案不属于人民法院受理民事案件的主管范围”为由驳回起诉。在这则案例中，笔者从档案工作者的角度出发，认为三个方面存在争议。

（一）对是档案还是文物的争议

领袖信件是档案还是文物，这是邹家人甚至社会公众存在的较大争议。存在界定上模糊的原因在于档案和文物都具有原始记录的共同属性。

1.从《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）对档案的定义中去界定是档案还是文物。根据《档案法》第二条规定：档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的，对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。它从形成、形式和内容上对档案进行全面的定义。就这封回信而言，从形成看，它是办理完毕、具有重要的查考利用价值的文件材料。从形式看，它是记载于纸上的文字信息。从内容看，它是毛主席在从事国家政治管理过程中形成的对国家和社会有保存价值的历史记录。由此可见，该信件完全符合档案定义的属性，可以视作档案。

2.根据档案学界对档案的定义去界定是档案还是文物。根据学者丁海斌教授将档案定义为原始性符号记录可知，档案是通过书面符号来表达信息的，而文物属于原始性实物记录。换句话说，二者的主要区别在于符号记录是档案的主体，实物记录是文物的主体。

（二）对是借阅还是捐赠的争议

借阅还是捐赠是邹家人及社会公众存在的争议之一。借阅和捐赠主要涉及信件的归属。

1.在邹家人及社会公众看来，上述情况应是借阅。原因是肖善定带领邹定保来借信件，并写下一张借条，30多年后，肖善定就此事出具了证言。尽管借条因年代久远已经丢失。

2.档案馆根据《档案法》认为是捐赠。《档案法》第十六条规定：集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以收购或者征购。向国家捐赠档案的，档案馆应当予以奖励。可见，国家有权代管，必要时有权收购或者征购，同时还鼓励集体和个人向其捐赠有保存价值的档案。我们再来看邹家人对该信件的保管条件和态度，“母亲李淑荷把这珍贵的毛主席亲笔回信放入镜框，并进行了装裱，挂在客厅展出”，[2]作为传家之宝。可见邹家人十分珍爱该信，保管条件较好，没有出现法律规定的极端情况，国家没有任何理由代管、收购或者征购。那么只能理解为在相关单位的鼓励下，该信件被捐赠了。

（三）对收藏权归公还是归私的争议

在归公还是归私的问题上，《档案法》第十六条规定：集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。另据相关规定，领袖物件均要上交给中央有关部门。市民如果要查看领袖信件的原件，必须办理相关手续，由中央文献研究室批准。从这个角度来说，这份珍贵档案可以界定为原本归邹家人私有，但后来有了捐赠行为，信件的所有权人发生了变化，应该归属国家。

二、原因分析

1.档案法的强制性弱，法律效力有限。法律的基本特征是以国家强制力来保证实施的。档案法律、法规是国家制定或认可的具有普遍约束力的法律规范。法律关系一经确立，档案部门可以运用法律赋予的职权，领导和监督有关单位、组织或者个人履行职责。但是在现实中，由于档案法不属于上位法，且与上位法衔接得不够紧密，使得其强制性较弱。加之目前我国法制建设的不健全，行政法的强制执行上存在很多问题，以及档案管理体制上的滞后性，使得档案法的法律效力有限。结合本案来说，档案工作人员在特定历史条件下按照特定政策对特定物品进行的收集，是在法律范围内进行的档案工作。这在一定程度上解释了法院的判定，即“该案系因中央以及地方各级党委在特定历史条件下，依据特定政策对特定物品进行收集引发的纠纷”。

2.缺乏法律救济的渠道。法律救济是指法律关系上主体的合法权益受到侵犯并造成损害时，获得恢复和补救的法律制度。目前，法律救济的主要方式有行政复议、行政裁决、国家赔偿和民事诉讼。从邹家人的角度而言，他们认为自己的合法权益受到了侵害，可以寻求法律救济。正如案件的后续发展中说明的，当事人可能采取行政诉讼的方式继续打官司。需要注意的是，法律救济面向的是具有国家强制力的行政机关，因档案法的法律效力有限，档案部门并不拥有行使法律救济的权利。

三、解决措施

（一）立法层面：加强档案法制的顶层设计

1.修订并完善《档案法》。一是《档案法》的立法精神应顺应时代发展，能公开尽快公开。《档案法》第十九条规定，国家档案馆保管的档案的对外开放时限分别为满30年、随时开放和延期开放三种形式。依照此规定，形成满30年的档案现实查考价值基本上会丧失，大多剩下历史查考价值，这种过度保密的理念与公众的现时需求产生了一定冲突，未来应适时调整。二是以人为本，兼顾国家所有档案和私人所有档案，明确档案部门的权利和义务。在注重国家所有档案管理的同时，将私人所有的档案纳入相应的监管范围。此外，修订相关法律时，充分借鉴国内外相关法律的规定，加大对私人所有档案管理的力度。

2.《档案法》与其他法律的整合及衔接。一是与《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的衔接。虽然二者都致力于公民知情权，但产生背景和指导理念的差异，使得其在开放原则、开放时间、开放适用范围（主体与客体）方面有较大不同。应在两种法律并存、法律等级相同、法律效力相同的基础上，构建二者互为补充与相互协调的制度框架。二是与《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）的衔接。我国刑法的基本原则是罪刑法定原则，即“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”。《档案法》第二十四条规定可以依法追究刑事责任的有8种情形，而《刑法》只有第三百二十九条提及相应的处罚，并且仅提到了出卖、转让国家所有的档案，其他7种情况都没有提及。提到的情况也并不齐全，没有涉及集体和个人所有的档案。按照刑法基本原则，这些行为是无法追究刑事责任的。因此，相关罪刑写入《刑法》是档案法制建设的重要环节。三是与《中华人民共和国民法》等其他法律的衔接。例如在民法层面考虑开通法律救济的渠道。

（二）执法层面：强化依法行政

一是依法行政管理的内容。就是管理行政相对人是否依法履行权利和义务，做好档案的管理和利用工作，而不是直接管理档案实物。二是管理的手段和范围。管理的手段就是以相关法律为依据，不能主观臆断。管理的范围就是“一切产生和保管‘对国家和社会有保存价值的档案的国家机构、社会组织及个人与之相关的档案事务”。[3]三是管理目标。在法律指导下，管好国家机关、社会组织和个人的档案事务。在强化依法行政的过程中，处理好政府职能与档案行政职能转变的关系，这是“档案行政管理部门加大依法行政力度，提高行政执法水平和行政管理效率的必然要求”。[4]

注释及参考文献：

[1][2]李卓，熊其雨.领袖私信，是私人收藏还是馆藏文物[N].长沙晚报，2015-3-11.

[3]本刊评论员.档案行政管理的范围——四论档案依法行政管理[J].档案管理2011（5）：1.

[4]何永斌.强化政府职能，推进依法治档[J].四川档案2007（1）：9-13.

作者单位：安徽建筑大学综合档案室