建立完善行政规范性文件体系研究

摘要：本文在对北京市档案局行政规范性文件制度体系的现状、问题进行分析的基础上，提出解决对策。

关键词：行政规范性文件制度体系合法性审查

行政规范性文件是行政机关进行行政管理的重要依据，具有补充、细化上位法的功能，对行政管理相对人的权利义务乃至整个社会政治、经济的发展都具有一定影响。无论是国家层面还是北京市政府都对制定机关完善行政规范性文件的管理制度、完善规范性文件合法性审查等提出了具体要求。鉴于此，本文在对北京市档案局行政规范性文件制度体系的现状、问题进行分析的基础上，提出解决对策。

一、现状及分析

（一）行政规范性文件定义、特征及与行政立法、标准的区别

1.概念。《北京市行政规范性文件管理办法》第二条规定：行政规范性文件，是指除市人民政府规章外，本市各级人民政府及其所属部门和派出机关（简称制定机关）行使法定职权时，制定和公布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件。制定机关的工作计划、总结、人事任免、学习培训等内部事务的文件，以及涉密文件、不对外公布的文件，不属于本办法所称行政规范性文件。

2.特征。行政规范性文件是众多类文件中具有特定内涵的一种；现阶段判断一个文件是不是规范性文件，应主要从实体内容上判断，不能拘泥于形式（尤其是在鉴别以往发布的规范性文件时）。行政规范性文件的制定主体应是依法行使社会公共管理权的行政机关或者法律、法规授权的组织。文件内容应属于涉及调整不特定的公民、法人和其他组织的权利、义务。表现形式应当是“红头”并“盖章”。转发上级机关时提出的具体实施措施、补充意见等符合上述条件的，应界定为规范性文件。制定主体为实施特定的社会公共管理事项而制定的工作规程、办事流程、办事指南等，内容包含规定管理相对人必须具备的条件、提交的材料、遵守的程序等事项的，应当界定为规范性文件。经本级政府批准、由政府部门发布的规范性文件，应界定为部门规范性文件。

3.区别。一是与行政立法的区别：（1）行政立法的主体是由宪法和法律规定的特定的行政机关，而行政规范性文件的主体是各级各类国家行政机关和被授权行政主体。（2）行政立法的效力高于行政规范性文件，是规范性文件的依据。行政规范性文件不得与法律、法规和规章相抵触。（3）行政立法可以在法定范围内设定权利（权力）和义务（责任），有一定的行政处罚设定权；但行政规范性文件没有行政处罚设定权。（4）行政立法的制定程序较为严格、正式，制定程序由《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》规定；行政规范性文件的制定程序较为简单、灵活，制定程序由《国家行政机关公文处理办法》及有关地方政府规章规定。二是与标准的区别。行政规范性文件内容应属于涉及调整不特定的公民、法人和其他组织的权利、义务；标准是技术规范，规定怎样做，做到什么程度。行政规范性文件表现形式应是“红头”并“盖章”；标准有一套特定格式和制定颁布程序。

（二）行政规范性文件体系定义

市档案局档案规范性文件是指市局行使法定职权时，制定和公布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件。市档案局行政规范性文件体系是指北京市规范性文件按其内在联系形成的有机整体。体系内部的规范性文件按一定结构进行逻辑组合。

（三）市档案局行政规范性文件的数量、内容

市档案局行政规范性文件体系初步形成。经过对行政规范性文件进行大规模清理，确认了现行有效的文件目录，废止了一大批过时失效的文件，摸清了文件底数，使制度环境更加优化。

1985～2014年底，市委市政府转发档案局文件5件，市档案局现行有效的单独制发的文件共79件，与其他部门联合制发用其他部门文号共32件，共116件。按文种分为办法45件、通知27件、意见15件、规定11件、实施细则10件、规划4件、指南2件、预案2件。这些文件的制定施行，有效解决了档案工作中的热点、难点问题，取得了较好的社会效果。绝大部分文件能够体现北京的特点，反映行业管理要求，不仅具有强制作用，而且起到了“说明书”和“操作手册”的作用，达到了合法性和适当性的统一。

（四）市档案局规范性文件分析

分析市局规范性文件，制定了《北京市档案局行政规范性文件体系结构图》。其制定原则：一是职责分类原则。以市局“三定”方案规定的各个处室业务职责作为基本的分类标准。二是系统完整原则。全面梳理建局以来的所有行政规范性文件，力争系统完整，各项工作有章可循。三是动态调整原则。档案分类体系建设必须紧随档案事业的发展不断改进和完善，为此，需要根据档案业务工作的变化，适时调整《北京市档案局行政规范性文件体系结构图》。

市档案局行政规范性文件划分为档案综合性规范性文件、档案专业性规范性文件两大类。档案综合性规范性包括档案事业发展规划、加强档案工作意见、其他3类；按照市局内设机构职责，档案专业性规范性文件分为档案业务指导专业、档案基础业务、档案信息化专业、档案执法监督专业、档案科研教育人才专业、档案宣传专业规范性文件6类。制定了《北京市档案局行政规范性文件体系明细表》将我局制发的所有规范性文件按照《北京市档案局行政规范性文件体系结构图》填入市档案局行政规范性文件体系明细表。各门类档案数量为：档案综合性规范性文件有7件，包括档案事业发展规划、加强档案工作意见等；按照市局内设机构职责，档案专业性规范性文件分为6类109件，其中业务指导专业规范性文件66件、基础业务规范性文件15件、档案信息化专业规范性文件9件、执法监督专业规范性文件7件、档案科研教育人才专业规范性文件10件、档案宣传专业规范性文件2件。

二、存在问题

（一）规范性文件系统性不足，规范性文件引领作用发挥得不够

没有科学制定体系和制定计划，许多该制定修订的没有及时制定修订；新制发的文件与原有规范性文件不衔接、不协调或存在冲突。

（二）制定程序不严格、不统一，合法性审核环节不规范

缺乏制定规范性文件的规范，使规范性文件的制定在实体和程序上存在一定程度的任意性。合法性审查环节不规范导致的问题主要有：主要制度、措施不具有可操作性；涉及两个以上部门职责的，制定部门未充分征求了相关部门的意见；某些文件超越法定职权；文件名称随意性大。

（三）缺乏对规范性文件的有效监督

对在行政管理中发挥重要作用的规范性文件的监督流于形式。一是缺少实施后的评估办法，实施情况的评估没有开展过；二是规范性文件公开的规范化程度不高。

三、措施

（一）制定档案规范性文件制定规划和年度工作计划，增强系统性

从“十三五”开始，编制市档案局行政规范性文件发展规划表，每年依据规划稳步推进，保障“十三五”期间行政规范性文件发展规划能够完成。规范性文件规划是规范性文件工作前期筹划和前置环节，要坚持前瞻性、全面性、程序性的原则，着眼全局，促使规范性文件规模适度、结构均衡、次序优化、供求平衡，实现科学立法。将规划项目分解到每年，形成年度工作计划。编制规范性文件制定计划过程分为专题调研、听取意见、分析研究、论证筛选等多个环节。加强档案工作重点领域和关键环节的规范性文件的制定，要系统权衡、全面分析市局规范性文件的整体需求，确立规范性文件制定的方向和目标，区分轻重缓急、优化资源配置，对重点领域做出前瞻性、基础性规划，为首都档案工作长远发展奠定坚实的制度基础。

（二）完善规范性文件制定程序，做好对规范性文件的事前合法性审查

制定《北京市档案局制定规范性文件办法》。规范立项、起草、审查、决定和公布、解释修改和废止等程序。试行立项制，规范性文件要在年初提交局务会议进行立项申请。要做好对规范性文件的事前合法性审查。开展规范性文件制发前的合法性审查，法规部门对规范性文件的名称、内容、依据、可行性、必要性进行严格审查等。同时，要将事前合法性审查固化到规范性文件的制定工作程序中，成为制定规范性文件的必经程序和相对独立的工作环节，以健全的工作机制和有效的程序保证规范性文件与法律制度之间的协调。其审查主要包括：是否符合法律、法规、规章的规定；是否含有规范性文件不得设定事项：行政处罚、行政强制、行政许可、行政事业性收费、其他应当由法律法规或者上级行政机关规定的事项；是否属于本机关法定职权范围；是否违法限制公民的权利、增设公民的义务；是否与市局现行有效的规范性文件相协调、衔接；拟确定的主要制度和拟采取的主要措施是否具有可操作性；起草过程是否进行了深入的调查研究、是否广泛征求了意见；涉及两个以上部门职责的，制定部门是否充分征求了相关部门的意见；对于利益关系方、相对人的意见，制定机关是否进行了研究处理，并给与了必要的说明和反馈等；是否符合技术规范要求，结构、语言等方面是否规范、简洁、准确、严谨；制定时机是否成熟。

（三）加强对行政规范性文件的监督

一是实施规范性文件实施之后的实效评估。要充分关注有些规范性文件没有发挥实效的真正原因，有的规范性文件出台后就很快被束之高阁，没法有效发挥对档案工作的规范作用，这就需要认真评估并找出问题。同时，这也为以后规范性文件制定积累经验、总结教训。二是提高规范性文件公开化程度。规范性文件的清理结果要汇编成册，向公众免费提供，并通过网络等媒体向社会公布，没有公布的规范性文件一律不得作为行政执法的依据。

作者单位：北京市档案局