高职院校参与式治理合法性的建构与多元主体秩序重塑

[摘要]高职院校参与式治理合法性的建构，对多元主体治理秩序建设意义重大，而两个历史阶段合法性建构方式的差异又导致多元主体治理秩序类型的不同。新中国成立后至改革开放初期，职业院校参与式治理的“政校合一”式合法性建构方式形成了“隶属型”多元主体治理秩序，20世纪后期至今的“府管校办”式合法性建构方式形成了“松散型”多元主体治理秩序，这导致多元主体治理秩序的弱化。为重塑多元主体治理秩序，应从法治、民主、自治等维度寻求高职院校参与式治理合法性建构的方式、方法。

[关键词]合法性 多元主体治理秩序 参与式治理 高职院校自治

[基金项目]本文系2015年教育部人文社科课题青年基金项目“高职院校教育质量治理路径研究”（项目编号：15YJC880072，项目主持人：孙云志）和江苏省教育科学“十二五”规划2015年课题“高职院校治理中社会参与研究”（项目编号：B-b/2015/03/049，项目主持人：孙云志）的阶段性成果。

[中图分类号]G718.5 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2015）36-0009-04

多元主体秩序是指高职院校治理结构要素间能够保持相对流畅的互动机制，多元主体间的合作呈现较为稳定与均衡的状况。良好的多元主体治理秩序，是高职院校与社会相关利益方成为命运共同体的鲜明体现。它的出现既与我国社会经济转型与产业升级的需求相契合，也是我国构建现代职教体系的成果展示。反观目前高职院校治理多元主体秩序的现状不难看出，高职教育的快速发展使高职院校治理多元主体秩序正面临从“名不副实”向“名副其实”蜕变的困局，这也导致高职院校多元主体治理的路径、多元主体间合作、多元主体间治理结构等全方位发生变迁。虽然不少高职教育界学者试图从不同的视角来解构多元主体秩序现状，但对多元主体秩序困局的发展动因进行深刻阐述的研究成果并不多见。鉴于此，本文拟从高职院校参与式治理的政治合法性建构视角出发，从中观层面来探析高职院校治理多元主体秩序的生成与变迁“路线图”。

从政治学视野而言，高职院校参与式治理的合法性可被解读为：高职院校治理多元主体从各自上级主管政府部门那里获取正当性的道德条件，即将社会利益相关方参与高职院校治理的民间行为转化为政府主导的行为，并从国家政策法规层面予以认可与保障。合法性是高职院校参与式治理有效运作的基础，也是保障多元主体秩序持续健康发展的关键。合法性是高职院校治理实践中的重大问题，也是现代职教体系研究中的热点范畴，但相关学者对其内涵界定与理论建构的研究尚处在初期阶段，其中有代表性的研究成果是韦伯从经验主义路径出发对合法性理论的建构以及哈贝马斯从规范主义路径出发对合法性理论的建构。前者认为，合法性由传统、法理和个人魅力等三种权威型组成，被统治者对权力体制的遵守是使稳定持久的统治关系具有合法性信仰的前提;后者则从前者的心理认同层面跨越到价值规范层面，提出“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”。①韦伯和哈贝马斯对合法性理论的建构，为良性政治秩序的生成提供了不可或缺的营养，并对后来追求的社会秩序“善治”目标提供了探索方向。

本文认为，高职院校参与式治理的合法性建构应由价值规范、运行机制、实际绩效等相关要素组成，而多元主体治理秩序能否达到预定目标，也取决于上述三个要素的组合建构。从多元主体治理的实际状况不难看出，多元主体治理秩序的演进被深深打上高职院校参与式治理合法性建构历程的烙印，两者的发展轨迹类似。在参与式治理合法性建构三要素的全面运作下，新中国成立后至改革开放初期的职业院校参与式治理“政校合一”式合法性建构方式，形成了“隶属型”多元主体治理秩序。20世纪后期至今的“府管校办”式合法性建构方式，形成了“松散型” 多元主体治理秩序。到了21世纪，特别是2014年《现代职业教育体系建设规划》（2014—2020年）和《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）的相继出台，使得我国高职院校参与式治理的合法性建构方式也发生了重大变化，“隶属型”与“松散型” 多元主体秩序与今后高职院校的发展需求相悖。本文拟通过对多元主体治理秩序生长与高职院校参与式治理合法性建构的议题进行历史和现实扫描，利用历史与逻辑相结合的方式来探究其深层次因素，从而为高职院校参与式治理的合法性再建构以及多元主体治理秩序的重塑指明发展路径。

一、“政校合一”式合法性建构与“隶属型”多元主体治理秩序塑造

对于新中国成立后至改革开放初期我国职业院校参与式治理的合法性问题，相关研究者的观点差异较大。有研究者提出，新中国成立后至改革开放初期，我国职业院校不存在参与式治理，其依据是当时职业院校虽多附属于相关企业行业，但在计划经济主导一切的背景下，这些企业行业与职业院校一样，都是政府主管部门指令的“传声筒”，缺乏参与。但有些研究者并不认同上述观点，他们认为新中国成立后至改革开放初期仍存在参与式治理，但这种参与治理方式与当今的参与式治理有所不同，它是内部生成的有限参与治理。②本文认为，在新中国成立后至改革开放初期，我国职业院校并不缺乏参与式治理，只是在计划经济固有的经济形式限制下，“政校合一”成为该时期我国职业院校参与式治理合法性的来源与依据。“政校合一”体现了这一时期我国职业院校参与式治理合法性建构的精髓，并由此促成了“隶属型”多元主体秩序的生成。

第一，新中国成立后至改革开放初期，我国职业院校参与式治理合法性建构的价值规范是“集体主义”的体现，并成为多元主体“隶属型” 的价值支撑。这一时期，行业企业隶属于政府，职业院校隶属于行业企业。这种多层隶属关系是政府包办一切的产物，并通过集体主义演化成相关价值体系。政府的意志与权威通常借助该体系渗透到多元主体参与职业院校的治理方式与区域文化中，对民众的精神与物质生活产生影响，从而达到对公民受教育权的掌控。政府与多元治理主体间的文化网络，强调对参与式治理系统中参与权力存在的文化土壤和合法性的阐述。它不仅是参与权力的竞技场，也是其取得正统与权威的发源地。该文化网络支撑力来源于参于权力与权威所产生的網络，政府对多元主体的有效整合发挥着重要作用。这种由政府包办一切的管理体制所产生的多元治理主体，共同维护政府与职业院校间的“集体主义”观念，进而为这一时期我国职业院校参与式治理合法性的建构搭建重要平台。

第二，新中国成立后至改革开放初期，我国职业院校参与式治理合法性建构的运行机制通过许多地方性规范的有效运作得以呈现，并成为多元主体“隶属型”秩序的治理规则。这一时期地方性规范由显性知识与默会知识组成，前者涵盖多元主体间契约所涉及职业院校的人才培养等诸多方面，后者则指职业院校、行业企业以及政府间的行为准则应与政府行业企业的规定保持一致。对于违反上述规定则被界定为违反了地方性规范的人员，可能会受到指责或相应的惩罚。地方性规范能否有效运作，取决于行业企业以及政府等结构性力量。政府是相关社会价值观的构建者与传播者，它可以将这些社会价值观纳入相关的地方性规范中，承担维护与仲裁双重角色。除政府之外，行业企业对地方性规范的贯彻执行也发挥了重要作用。这些行业企业根据行规与地方背景进行组建，并按照企業文化的伦理行为进行构造，可依据相应规定对违反地方性规范者施以惩罚。

第三，新中国成立后至改革开放初期，我国职业院校参与式治理合法性建构的实际绩效根据政府、行业企业和职业院校治理的效度来衡量，并成为多元主体“隶属型”秩序存在的现实基础。政府与行业企业是多元主体的中坚力量，它们不但可以对职业院校发展施加影响，还可借助其本身的权威与声望来保障多元主体治理秩序。政府、行业企业和职业院校治理的效度可通过三个维度进行考察。第一考察维度是看其能否发挥调节仲裁作用，这是实现多元主体治理秩序管理的关键。第二考察维度是看其能否形成命运共同体来培养学生。培养的学生是否满足社会需求，是衡量其治理效度的核心标准。第三考察维度是看其能否发挥合作与保障机制的功能，这是实现多元主体秩序再生产的保障。这三个考察维度通常会衍化为具体的行动。由于这些功能的存在，使多元主体治理秩序得以强化。

通过以上论述不难看出，新中国成立后至改革开放初期，我国职业院校参与式治理的合法性建构方式是“政校合一”式，职业院校管理受制于行业企业与政府等，其自治权基本可以忽略不计。通过职业院校、行业企业以及政府的作用，这一时期我国职业院校参与式治理的合法性建构方式在价值规范、制度基础以及实际绩效等方面得以展现，进而使良好的多元主体治理秩序得以有效运作。但是，“政校合一”并不意味着行业企业与政府对职业院校管理“包办一切”，职业院校并非职业院校管理的“旁观者”，而应是管理的“积极参与者”，并通过自身力量来保障多元主体治理秩序运行的通畅。

二、“府管校办”式合法性建构与 “松散型”多元主体治理秩序困局

20世纪90年代以后，随着我国社会经济转型、产业升级以及城镇化步伐的加快，高职教育取得了巨大发展，“集体主义”价值体系成为历史的产物，地方性规范受到严重质疑，职业院校与行业企业等利益相关方的关系从过去的“父子关系”变成“陌生人”，“政校合一”式合法性建构与“隶属型”多元主体治理秩序也成为过去。随着我国现代职业教育体系的顶层设计基本建设完成，高职院校发展进入新的起点，越来越多的利益相关方开始关注高职院校，行业、企业、研究机构、社区、国外办学团体等利益相关方又开始汇聚到高职院校周围，职教集团、高职联合体、董事会、理事会等许多新的治理机构开始进入民众的视野。③由于其合作的着力点不同以及高职院校获取部分自治权，此时的行业企业研究机构等利益相关方与高职院校的关系已从“陌生人”发展成“同床异梦”的“夫妻”。可以说，20世纪后期至今的高职院校参与式治理合法性建构主要取决于“府管校办”，并由此形成了“松散型”多元主体治理秩序。

第一，20世纪后期至今，高职院校参与式治理“府管校办”式合法性建构的价值规范是经济利益至上，并成为多元主体治理“松散型”秩序的内在规范。随着我国社会主义市场经济的建立与不断完善，利益相关方的配置得到不同程度的优化，政府管理职能也从过去单纯的“管理”向“治理”过渡。为了提升高职院校人才培养与社会需求的契合度，高职院校在政府的支持下，充分利用自身有限的办学自主权，通过各种渠道邀请行业、企业、研究机构等利益相关方参与高职院校人才培养，成立了诸如理事会、董事会等治理组织，使得高职院校参与式治理“府管校办”式的合法性得以自然生成。由于行业企业研究机构等利益相关方参与高职院校人才培养的热情不高，于是就形成了“松散型”多元主体治理秩序。

第二，20世纪后期至今，高职院校参与式治理“府管校办”式合法性建构的运行机制通过相关的组控方式表现出来，并成为多元主体“松散型”治理秩序的外在规则。行业、企业、研究机构、社区等利益相关方要想在当今社会经济转型中占据有利的位置，储备合适的人才就成为关键。高职院校作为高素质高技能型人才的培养基地，必然成为其合作对象。高职院校参与式治理的运行成为一个组织网络，并通过高职院校与这些利益相关方签订相关协议来管控与约束他们之间的合作。在此背景下，20世纪后期至今的高职院校参与式治理的“府管校办”式合法性建构得以实现。但是，行业、企业、研究机构、社区等利益相关方毕竟属于不同的领域，它们的利益着力点千差万别，再加上政府缺乏明确的法律法规对其进行必要的引导，这就导致高职院校参与式治理成为一个比较松散的组织网络，很难形成对行业、企业、研究机构、社区等利益相关方的严格管控与约束，这必将影响当下的多元主体治理秩序生态。

第三，20世纪后期至今，高职院校参与式治理“府管校办”式合法性建构的实际绩效通过越来越多的利益相关方参与得以展示，并成为多元主体“松散型”治理秩序的基础性条件。为了转方式、调结构、促升级、提供人才保障，国家对高职院校管理方式提出新的要求。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》提出，“落实职业教育投入责任，创设有利于产教融合、校企合作和社会力量参与办学的良好制度环境”。《高等职业教育创新发展三年行动计划（2015—2017年）》指出，要“鼓励社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与公办高等职业院校改革，开展混合所有制试点”。在这些法规政策的影响下，政府、行业、企业、研究机构、社区、社会组织以及国外办学团体等利益相关方，参与高职院校管理的程度越来越高，这必然对多元主体治理秩序的建设与发展有所裨益。但必须注意的是，高职院校参与式治理“府管校办”式的合法性建构虽取得一定的合法性与有效性，但建立在“各自为政”的基础上，根基非常不稳。随着《高等学校章程制定暂行办法》的不断落实、教育部《关于进一步鼓励社会力量兴办教育的若干意见》的出台以及《关于行业企业办职业院校享受相关政策待遇问题的通知》的下发，高职院校参与式治理“府管校办”式合法性将逐步做出相应的调整，其建构基础与方式也将出现新的嬗变。

总之，高职院校参与式治理机构应该是命运共同体，但由于高职院校与参与高职院校治理的利益相关方有着不同的合法性建构指向与路径，导致多元主体治理秩序部分紊乱，并体现为下述状况：政府没有出台相应的、有可操作性的利益相关方参与高职院校治理的法律法规，利益相关方参与高职院校治理的热情受到遏制。高职院校为了生存与发展，非常希望利益相关方参与高职院校治理，但是，在这个“无利不起早”的社会，高职院校的“单向索取”无法取得利益相关方的“芳心”。不少高职院校虽然成立了诸如董事会、理事会等治理机构，但缺乏必要的约束监督机制，势必影响治理机构运行的效能，也使得利益相关方的诉求很难得到有效回应。多元主体治理秩序的有效运行，事关我国现代职教体系建设和社会经济转型与产业升级，因此，对这些问题不可等闲视之，而应从重构高职院校参与式治理合法性的路径出发，探索多元主体治理秩序的和谐与平稳。

三、重塑指向：高职院校参与式治理合法性的再建构路径与多元主体治理秩序的重塑

本文通过全方位扫描两个阶段高职院校参与式治理的合法性建构的方式与特征，旨在探究其与多元主体治理秩序之间的内在关联性，进而梳理出有规律性的启示，指明高职院校参与式治理合法性再建构的新方向。启示由两个方面组成，一方面，多元主体治理的有序，建立在高职院校参与式治理合法性建构三要素的有效配合基础上。如果任意一个要素出问题，就会破坏多元主体治理秩序均衡与稳定的格局。另一方面，在我国社会经济转型的大背景下，多元主体治理秩序既不可能回到过去的“隶属型”，也不可能回到“松散型”，那种以牺牲高职院校办学自主权或行业企业等利益相关方来实现多元主体治理秩序的行为都是不可取的。本文认为，高职院校参与式治理合法性的再建构，应充分调动高职院校和利益相关方两个方面的积极性，在民主、自治与法治三个原则的统领下，通过相对完善的制度建设来提升高职院校参与式治理水平和推进多元主体治理秩序的重塑。

第一，高职院校参与式治理合法性建构，应夯实高职院校参与式治理的法治力量，完善高职院校参与式治理的价值理念，从而保障多元主体治理秩序重塑的有效运作。实现整合高职院校社会参与规范的核心是法治，它同时也是高职院校社会参与民主的保障。只有无条件地遵循法治原则，才能够使参与高职院校治理的社会力量在话语上保持一致。做出以上论断主要基于以下两个方面的原因：一是当下高职院校仅从自身利益出发，以高职院校可持续发展的话语为依据，粗暴干预或介入高职院校参与式治理;二是部分参与高职院校治理的利益相关方秉承“无利不起早”的原则，过度强调自身的利益诉求，甚至出现以“支持高职院校发展”为名行“从高职院校或政府部门中渔利”之实的状况。这些都源于对话语使用规则的无序与利益至上的贪婪以及相关法律体系的缺失，即缺乏明确界定参与高职院校治理的利益相关方职责的法律，对于参与高职院校治理的利益相关方的激励机制也有待完善。要保障社会参与在高职院校治理中发挥作用，法治起到关键性作用，它的存在使多元主体治理规范有序，实现了高职院校参与式治理的和谐与公正。必须注意的是，高职院校治理的法治成功运作离不开相关价值规范的支撑，其中，有两大价值理念应予以特别关注。一是有限参与合作共治理念，这是今后一个阶段社会参与高职院校治理必须遵循的价值导向。“政校合一”或“府管校办”应被抛弃，④毕竟形成对高职院校治理利益相关方利益诉求的有效回应，是高职院校治理参与合法性建构的核心部件。二是树立相关利益方都积极参与高职院校治理的价值理念，重塑和谐高效的多元主体治理秩序。

第二，高职院校参与式治理的合法性建构，应拓展高职院校参与式治理的民主空间，并通过完善社会参与机制，打通利益相关方参与高职院校治理的通道，从而为多元主体治理秩序的重塑确立有效机制。拓展高职院校治理的社会参与空间，是基于其在合法性构建中的核心地位，毕竟其决定授权来源于负责的方向。目前高职院校参与式治理采用董事会、理事会等组织形式，但由于传统高职院校运行逻辑的存在，高职院校参与式治理通常成为高职院校标榜其校企合作水平的宣传工具，在实践操作中通常是只想索取不想付出。对此，应提升高职院校参与式治理水平，改变利益相关方的“旁观者”角色，真正使其承担相应的权、责、利。通过法治与制度双重保障，利益相关方的积极参与可彻底改变高职院校参与式治理的运行逻辑，使高职院校参与式治理的内在机制运行和谐通畅。另外，还应在当下制度框架内拓展利益相关方参与高职院校参与式治理的通道。高职院校参与式治理的民主拓展，可从利益相关方参与制度创新的角度寻求着力点，当然也可扩大利益相关者的范围，从而从体制内破除高职院校参与式治理遭遇的困局。这样既可提升高职院校参与式治理回应利益相关方需求的能力，破除困局，也能与国家建设现代职教体系的要求相契合，真正保障利益相关者的权益。

第三，高职院校参与式治理的合法性建构，应持续提高高职院校参与式治理的自治水平，在社会经济文化健康发展的基础上为多元主体治理秩序重塑奠定基础。从现状来看，高职院校参与式治理的自治存在诸多不确定的因素，主要表现为以下两个方面：一方面，由于政府主管部门简政放权不到位以及相关法律法规的缺失，高职院校参与式治理的能动性受到遏制，其反馈机制也受到严重影响。另一方面，多元主体治理事务的规范性有待完善，导致其运行事倍功半，多元主体治理自主力量的组织效度尚待加强等。对此，提升高职院校参与式治理水平，成为发展的必由之路。要达到上述目标，政府在简政放权和完善相关法律法规方面应有所作为，拓展高职院校参与式治理体系的自主性空間，并在充分调动其能动性的基础上提升多元主体治理水平。在扩大高职院校参与式治理职责的同时，也要强化监督力度，保障其行为与利益诉求在相应的轨道上正常运行。针对多元主体治理过程中产生的许多问题，应不断更新治理方式，在不断纳入新的利益相关方的同时，逐步完善其契约精神，在多元主体治理内部解决问题。当然，这些过程应受到政府相关部门的监督规制，并在相关权责基础上实施，最终实现多元主体治理秩序的健康、可持续发展。

四、结语

高职院校参与式治理合法性的建构与多元主体治理秩序有很强的关联，建构方式的差异会导致各色多元主体治理秩序的出现。这些构建方式与多元主体治理秩序都带有独特的时代印记并与特定社会结构相配，因此，它们都有各自存在的必要性。“政校合一”以来，高职院校参与式治理的合法性建构不够完善，多元主体治理秩序遭遇许多问题，但是，这些诸多困局是历史前进车轮必然的产物。本文认为，要重塑高职院校参与式治理的合法性和多元主体治理秩序，高职院校必须开展参与式治理的制度创新与实践。

[注释]

①（德）尤尔根·哈贝马斯.交往与社会进化[M].张博树，译.重庆：重庆出版社，1989：184.

②李福华.大学治理的理论基础与组织架构[M].北京：教育科学出版社，2008：35.

③于文明.中国公立高校多元利益主体的生成与协调研究——构建现代大学制度的新视角[M].北京：高等教育出版社，2008：16.

④孙云志.“有限主导—合作共治”：高职院校治理模式的新路径[M].教育发展研究，2014（13-14）：67.