论扩权强县改革对贵州县域经济发展的促进研究

汪卉 梁宏志

作者简介：汪卉（1988—），女，湖北武汉人，贵州财经大学行政管理专业在读研究生，研究方向：应急管理。

梁宏志（1965—），男，湖南衡阳人，贵州财经大学票据馆馆长，教授，经济史学博士，研究方向：公共管理、经济史。

摘要：通过梳理总结贵州省为推动县域经济发展而开展的以“扩权强县”为主要内容的行政管理体制改革历程。发现改革的主要表现是向县级政府逐步下放部分省辖市的社会经济管理权限，这些扩权的改革措施促进了贵州省的县域经济的发展，使得贵州省的县域经济发展在近几年有了质的飞跃。

关键词：县域经济；行政体制；改革

县乃国之基，古人云：“郡县治，天下安”。中国将县作为基层行政单位来治理国家，自先秦以来已有超过2500年的历史与变迁。县域经济作为区域经济平衡发展的根基，不仅是我国国民经济的重要组成部分，亦是我国农村经济的首要构成要素。

县域经济的发展离不开县级政府的支持和带领。而今贵州省县域经济的进一步发展面临着许多不同程度的挑战，其中最典型的是县域经济较城市经济有着显著的滞后性，甚至在全国都处于落后水平。归根结底，阻碍贵州省县域经济发展的主要因素是旧的行政管理体制不能适应县域经济发展提出的许多新要求，严重影响了县级政府发挥各项职能的积极性。因此，为了促进全省县域经济的发展，贵州省进行了扩权强县的行政管理体制改革努力。

一、县域经济的含义

在党的十六大报告中明确界定了县域经济的含义：县域经济是在行政县（含县级市、标志等）这一地域范畴内，以县一级财政为标记、县城为核心、中心集镇为关节、农村为腹地，各种经济因素之间相互关联为根本结构，通过人力、物力和信息的双向流动而发挥总体功效的经济系统。

通常情况下，市辖区是作为城区经济范畴考虑的，一般不纳入县域经济的研究范围。但是，由于贵州省的市辖区数目相对较少，仅占88个县级行政区划中的 13个，且城市经济发展程度低，城镇化率低，而周边县市的经济发展又离不开它们的辐射带动作用。于是，贵州省委、省政府在1999年和2004年分别出台的《关于建设经济强县的实施意见》和《关于进一步推进经济强县建设的意见》两个文献中，都将这13个市辖区纳入经济强县的建设范围中，也就是说从法律上将这13个市辖区纳入县域经济建设范围。

据2014年统计，截至2013年12月31日，贵州省共有88个县级行政单位，其中7个县级市、56个县、11个自治县、13个市辖区和1个特区。除城市辖区之外，属于一般县域经济概念领域的共75个县（市，区，自治县），占全省县级行政单位的85%；县人口351.6万，占全省的89%。

二、贵州省扩权强县改革的历程

实施“十一五”规划以来，“强县扩权”成为了全国政改的新浪潮。在这个全国都重视县域经济发展的氛围下，贵州省也加紧步伐，出台了一系列有利于激励县域经济发展的扩权强县行政管理体制改革政策措施，建立了打造更多经济强县的工作计划，突出了县域经济在全省经济发展全局中的重要战略地位。

贵州省在全国大背景下，决定学习借鉴其他经济发达省份的成功经验，开始尝试强县扩权改革。1999年贵州省开始了第一轮的建设经济强县的实践。省委、省政府决定在88个县级行政单位中，选取云岩区、南明区、白云区、乌当区、花溪区、清镇市、开阳县、盘县、钟山区、红花岗区、遵义县、仁怀市、赤水市、西秀区、毕节市、金沙县、兴义市、铜仁市、都匀市、凯里市这20个经济基础最好，综合条件最强、资源相对丰富、有显著发展潜力的县（区、市）作为第一批目标经济强县进行重点培育，1999年1月，省政府正式出台相关文件，说明将采取“非均衡发展”的战略和“一手抓扶贫，一手抓建强”的工作格局部署， 为着缓解县域发展过程中的权责不对等矛盾，按照先给后取，灵活促强，追求效率的原则，在计划调节、劳动薪酬、干部人事、工商行政、资金调解等方面赋予市、州、地级的管理权限，并赋予试点县（市）在招商引资、行政机构设置和人员编制确定等方面一定的自主权，涵盖了财政、工商等11个相关政府部门。

从第一轮经济强县中的赤水市和金沙县被淘汰，到第二轮中增加了小河区、汇川区、福泉市3个市（区）可以看出，试点县（市）的资格和数量并不是固定不变的，在支持性放权的同时，试点试验满四年之后，省政府建设经济强县的领导小组会对试点县（市）的经济发展进行综合考核，达不到要求的县（市）将会被淘汰，而达到要求甚至超额完成的县（市）则可以进入，在放权促进县域经济发展的同时也是对试点县敲响不可懈怠的警钟。

20个县迈出了贵州省扩权建强试点的重要一步。2004年贵州省委、省政府又下发了《关于进一步推动经济强县建设的意见》（黔党发〔2004〕6号）的文件，计划第二轮经济强县建设从2004年到2007年，第三轮从2008年到2010年。第二轮的扩权建强试点县新增了3个，第三轮中增加了息烽县、修文县、桐梓县、习水县、平坝县和织金县这6个，到2010年全省试点县达到了27个。2004年的《意见》中写到这一次将向试点县（市、区、特区）再一次下放部分经济管理权限，其中包括发放财政补贴利息资金，加大金融扶持力度，在交通、通讯、市政基础设施建设等方面提供帮助，在涉及竞争性的项目、国内外商业性贷款以及大中型建设项目给予侧重，并在项目审批、土地、信贷、人员编制等方面给予一定的优惠政策等。经过3轮12年的建强试点后，试点县的经济发展有了很大进步，于是贵州省政府决定稳扎稳打，于2011年开始新一轮的建强试点工作，朝着经济强县试点的正确方向继续走下去。2012年7月省人民政府办公厅出台的《省人民政府办公厅关于进一步推进扩权强县工作的实施意见》（黔党发〔2012〕24 号）文件中决定再次直接放宽部分经济管理权限，在管理层级事项、项目前期工作程序方面作出减少和简化的安排，在资金申报和投资计划下达方面实现省级和县级主管部门的直接对接等。

扩权强县的举措，是在市管制弊端越来越凸显的情况下而做的尝试，强县扩权可以说是介于市管制和省管制的中间过度地带。贵州省在2009年初步提出“省直管县”新体制试点的设想，激烈探讨后2013年原则上最终选定仁怀市、威宁县、福泉市、镇远县、黎平县作为首批试点县（市），但先期由仁怀市、威宁县打头阵进行探索，待积累了一定的相关经验之后再正式开启福泉市、镇远县、黎平县的试点工作。到2015年，仁怀市和威宁县的试点工作已顺利开展了2年。

三、扩权改革对县域经济发展的促进作用分析

1、扩权强县改革提高了发展县域经济的积极性和主动性

扩权强县改革的主要做法是将原来省辖市的部分经济和社会管理权限直接分配给试点县，使县级政府获取更多的自主发展权。俗话说“巧妇难为无米之炊”。不仅是贵州省，我们整个国的行政管理体制实行的是自上而下权力的严格管控，到了县这一较低层次的行政单位拥有的权利几乎没有多少。县级政府的日常任大多是被动的接受来自上级政府的指示，只需要执行上传下达的政策，一般既不享有权力也不需要承担责任，长此以往县级政府各部门的人员工作积极性自然就不高，更不说责任感了。扩权改革后，就好比给了“巧妇”以“米”，县级政府自主权得到确保，首先各部门工作人员的观念发生很大转变，获得权力使得他们的主人翁意识增强，于是希望家乡经济得到发展的想法促使他们的工作积极性和责任感逐渐增强。

各地的县级政府无疑是对当地风俗人情、历史变迁和地理特点最了解的，意识对于物质具有能动的反作用，扩权使得县级政府能够充分发挥地利人和的自然优势，能动地制订适宜于本县县情的经济发展战略规划，而且扩权改革后的财政收入有大部分可以留下来作为该县的各项基础设施建设支出，同时省直管试点县改革有效避免了过去上级市对该县财政截留的情况发生，并且随着省对县的各种补贴、转移支付和资金扶持强度的加大，这种财权的扩大有利于县级经济自主发展的能力的增强和活力的提升，从而及大地提高了县级政府部门的工作积极性。

2、扩权强县改革增强了县域经济的整体实力

贵州省的扩权强县改革在全国范围内来看算起步得上很晚了，目前，试点县（市）可统计的扩权事项概括起来总共包括4个方面。以2011年下放的审批权限为例：其中由试点县（市）自行审批或核准的事项共53项；减少审批环节，由试点县（市）直接向省有关部门申报项目的事项80项；涉及经济管理事项的行政许可事项和非行政许可审批事项分别有185项和20项。此外资金安排和经费直接划拨、规划管理和计划指标单列、信息直接获取等方面的事项加起来约1000多项。另外，截止2015年5月份，仁怀市在深入推进“省直管县”的改革试点工作中，所承接的上级下放的事权共有1370项，开展扩权强镇试点过程中，被赋予的管理审批权限达到了195项。

贵州省经过几轮的扩权强县改革实践之后，县域经济的发展有了一个质的飞跃。09年至今，接连有新的县（市）进入全国县域经济科学发展交流年会发布的全西部百强县（市）名单，这些榜上有名的新县（市）无一例外均属于建强县，如2010年金沙县和都匀市跻身全国西部百强县，2013年福泉市上榜，2014年凯里市和开阳县也成为西部百强榜单的“新人”，目前贵州省的西部百强县（市）已达到了10个。

不仅如此，在全国百强县的评比中，2014年，以煤炭为支柱产业的老牌经济强县盘县首次进入全国西部百强县的名单，打破了贵州省二十多年没有全国百强县（市）的零记录，书写了贵州省县域发展的历史新篇章。2015年，仁怀市、盘县、以及贵阳市辖的南明区、云岩区和观山湖区被评为全国科学发展、最具投资潜力百强县（市、区），贵州省的上榜总数在西部12个省（市、区）中位列第四。

2014年是贵州省第4轮建设经济强县工作的最后一年，建强试点县经济发展同样取得了好成绩。2014年建强县达到了31个，实现GDP总额6692.05亿元，占全省GDP的72.35%，比前一年上升了 3.04个百分点，县均GDP达到215.9亿元，超过全省平均水平的105.1亿元2倍还多。

透过上述数据可以看出，贵州省的县域经济整体实力明显上了一个台阶，说明扩权强县改革对贵州省的县域经济发展有实实在在的促进作用。

3、扩权强县改革促进了城乡基础设施建设不断完善

众所周知，我国的城乡基础设施建设一般都是由政府部门负责供给，因此政府的财政收入是完善城乡基础设施的主要财力来源。扩权强县的一项非常重要的内容就是实行省直接管理县的财政体制改革，即省级政府将税收返还、转移支付、专项配套等直接部署到县级政府。不断改革后的贵州省县级政府平均财政收入，虽然仍处于全国下游水平，但是较之过去已经有了很大的提高。扩权改革后的县政府们有了更大致力于完善本县的基础设施投资建设的能力。

例如2009年仁怀市的全社会固定资产投资额为33.6亿元，城镇固定资产投入有4.2亿元，其中交通建设资金投入只有7310万元，占仁怀全年财政收入的2.27%，投入水利方面建设资金为5861万元。随着改革过程中财政收入的不断增加，2013年仁怀市完成的全社会固定资产投资为188亿元，较09年增长了近5倍，投资的领域和数额也有所扩大，其中教育方面投入6.8亿元，水利方面投入了4.8亿元，交通方面投入增长为26亿元等。到2014年，交通累计投资达到23亿元，新修建公（油）路239公里，改造县乡破旧、破损公路共67.2公里，新农村公路800公里，总里程达3000公里，至此全市的村村通畅率达到了83%；水利累计完成总投资6.3亿元，排除4座临危水库的安全隐患， 158处农村饮水安全工程和2736口小水窖工程顺利落成，并且实现了480公里的输配水管道安置工作，解决了13.76万农村人口饮水安全问题；城市和农村电网改造和升级基本完成，以确保超过99%的全口径电力供应需求；城乡通讯网络覆盖率达到99%。以上数据可以看出，仁怀市投入城乡基础设施建设的资金呈逐年上升的状态，究其原因是随着扩权强县的改革，财政收入的不断增加使政府有更多的财力来支撑。

4、扩权强县改革提高了行政效率，利于服务型政府建设

扩权强县改革之后，越来越多的行政审批权力被直接下放到县级政府，如此一来减少了许多行政审批的环节，大大提高了行政管理的效率。

行政审批权力的下放，使得很多政策指令信息跳过市级这一审批环节，直接从省传达到县一级，这样就大大缩短了审批所需时间，提高了行政审批的时效性，不仅方便了百姓生活，而且能够帮助企业及时抓住有利的发展机会，从而改善了政府和市场主体之间的紧张关系；另一方面，扩权强县后实现的市县分治将削减政府管理的纵向层次，省辖市的部分经济社会管理权限被直接分配到县（市），这就去掉了过去要经过的地级市这个中间步骤和行政层级，相当于实现了扁平化管理，而管理层次减少必然导致管理成本降低，有利于提高管理效率。再者强县扩权后，很多政策和指令直接由省一级传达到县，没有市级这一中间过渡环节，就会降低政策信息失真情况的出现概率，更利于县级部门精确地理解和贯彻上级的政策，更加有利于县域经济的发展。据相关数据显示，在贵州省的改革后，政府之间从省级到县下级的文件传达完成时间从过去的10天缩短到8天，财政资金由省级分配到县一级从原来的至少3天缩短到1天，行政效率有了大大的提高。工作效率的提高直接改善了人们对政府的固有印象，增强了投资企业和人民群众对政府工作的满意度，促进了县级政府向服务型政府的转变。

四、总结

通过梳理总结贵州省为促进县域经济发展而开展的以扩权强县试点为内容的行政管理体制改革实践，发现随着改革的逐渐深入，贵州省的县域经济发展有了质的飞跃，由此可以获得扩权强县改革促进了贵州省县域经济发展的判断，我们也可以这样认为，扩权强县改革是促进贵州省县域经济发展的正确方向，需要一如既往地走下去。（作者单位：贵州财经大学）

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