浅谈美国国家安全立法中宪政思想的体现

作者简介：李晶，上海政法学院2013级宪法学与行政法学方向研究生。

摘要：宪政理论起源于西方，美国作为老牌的资本主义国家，其宪政思想和理论也有着广泛存在的土壤。尽管如此，美国的宪政理论和实践还是经历了漫长的发展，也就是说，美国的宪政思想和理论在最初的发展阶段同样是充满暴力和血腥的。曾经有位学者说过：“宪政必流血。”美国的宪政发展史就充满了浓厚的血腥气味。宪政理论最核心的思想就是限制国家权力，保障公民权利。本文将以美国的国家安全立法为讨论视角，因为国家安全立法思想和内容直接决定了其对人权的保护或者干涉的程度，以及国家权力行使的边界问题。

关键词：安全立法；人权；国家主权；行政权

为了规范美国的国家安全机构及其活动，美国在建国后特别是在“二战”结束后，制定和颁布了一系列事关国家安全的法律，尤其是美国《1947年国家安全法》的颁布，拉开了美国构建现代国家安全法律体制的序幕，为创建国家安全体制、确立国家安全机构职能、确保和监督国家安全机构在法制的框架内开展工作奠定了基础。①可见，二战时期美国国家安全法在美国安全法立法史中具有重要的地位，本文将具体聚焦于美国二战时期的国家安全立法中的总统行政命令上。美国建国初期的国家安全立法指导思想和内容建立在其与英法之间复杂关系的背景之上，具有强烈的排外思想，主要体现在忽视和践踏外侨的人权上；而一战时期的安全立法则与国家安全意识紧密联合起来，其中有关宪政思想的突出表现是人权，尤其是公民言论自由的权利与国家权益之间的比较；而二战时期美国的国家安全立法则进一步加紧了对于人权的控制，扩大了行政权力行使的边界，以及对于人权中的自由、隐私、罢工等权益进行了干涉或者阻碍。

美国在二战时期的国家安全立法沿袭了一战时期安全立法的形式，并在一战立法内容的基础上进一步收缩和强化，尤其体现在对外侨人员的限制以及行政权力的加强上。具体来说，二战时期美国的国家安全立法主要包括如下内容：总统的行政命令，这占据了二战时期国家立法的主要内容；《1939年哈琪法》；《1949年外侨登记法》；《1943年史密斯——康纳利法》。具体来说，美国二战时期国家安全立法思想和内容与宪政理论联系主要体现在以下两个方面。

一、二战时期美国安全立法中行政权的扩大与宪政中对于国家权力的限制

宪政理论中核心内容之一就是对国家权力的限制，尤其是对行政权力的限制，保障公民的权利。而美国二战时期国家安全法却出现了总统行政命令这一国家安全工作的法律依据，美国安全机构所做出的没有直接法律依据的行为最终都可以寻求总统行政命令作为法律依据，以确保其行为的合法性。美国总统行政命令的法律效力及于国家安全的多个方面：（1）美国联邦调查局除了可以对在美国的包括德国人在内的外国人开展情报工作外，对本国公民尤其是共产党员和激进分子也可以开展情报搜集、电话窃听等秘密活动；（2）战争期间，美国总统行政命令成为军事法庭管辖间谍罪的法律依据；（3）美国总统行政命令成为战时防范间谍活动、实行军事管制的法律依据。②

对于总统行政权力中的第一项，行政权力的行使范围已经扩大到对本国公民的隐私权和自由的干涉的地步，这明显是美国联邦调查局借由调查德国情报活动来进行对本国公民进行情报搜集以及电话监听等不正当的行为。事实上，美国联邦调查局不仅侵犯了本国公民人权中的隐私权及自由权等权益，而且还侵犯了在美国享有合法权益的外国人的权益，他们在美国的权益理应得到保障。基于特定的战时背景，美国联邦调查局可以针对特定的人员行使监听、调查等调查方法，但是调查的对象范围不应该广到本国公民，这无疑是打着国家安全的旗号而肆意践踏人的尊严。这与宪政中要求的宪政国家权力，尤其是宪政国家行政权力完全相悖，尽管总统行政权力的行使在形式上是以国家安全为“免死金牌”。对于总统行政权力中的第三项，则是针对间谍活动以及实行军事管制的行为。这与二战时期美国本土上发生的“珍珠港”事件有关，该事件严重影响了美国与日本之间的关系，也使得美国对于日本的态度发生了转变——美国军队将日本人进行集中迁移管制，在没有经过法院的审判下就被关进远离美国西海岸的禁闭中心，这些人的自由被限制，合法权益遭到严重侵害。③尽管日本人的人权受到了侵犯，但是他们还是有救济途径的——起诉到法院，要求法院做出合理判决，但显然，美国法院没有支持日本人的诉求，“军事需要提供了足够的理由让人相信，拘禁日裔美国人的行动是正确的，在现代战争条件下，当我们的海岸线受到敌方力量威胁时，保护权必须与受到威胁的危险相称。”④该处美国法院的观点是在战时条件下，国家安全的保护优先于对人权的保护。

二、二战时期美国对人权的保护与国家权益保护之间的博弈

事实上，上文提到的行政权力的扩大，以及行政权力扩大后对人权的侵犯都是战时美国政府在对人权的保护与国家权益保护之间的博弈，在特定的时期下，美国政府选择国家权益优于人权保护的做法。

除了上文分析的总统行政命令外，还有《1949年外侨登记法》，该法要求所有的在美国成年的非美国公民必须向美国政府申请个人情况登记。这又是美国政府以保护国家安全为理由对非美国公民的一种人权的隐性侵犯。对于一个主权国家来说，一国的主权安全是至高无上的，其他权利在于国家安全相冲突时，都应该服从于保护国家安全的行为和规定。《1943年史密斯——康纳利法》则准许总统可以接管任何用于军事需要的物资生产企业，使联邦政府能够在战时对军需用品的生产进行有效的控制和管理。⑤不难看出，该规定赋予了行政首脑巨大的行政权力，赋予其行政权力的同时也剥夺了公民的财产权益，并且这种剥夺的性质是绝对的。公民的权利在还没有与国家安全进行抗衡时，就已经被击溃。该法还禁止工会在选举中进行赞助，工人不准在国家管辖的企业内罢工，实际上这一法律主要被用来对付共产党的活动。⑥实际上，美国政府侵犯了公民的罢工权。美国在客观上或者说形式上都是以国家安全的名义，以合法的姿态采取了对公民权利干涉的行为，但实际上，美国政府则是限制或者是侵犯了人权，当然，在二战结束后，美国政府废除了严重限制人权的法律。

宪政的发展都是要经历一个漫长而且痛苦的过程，美国也不例外。二战时间美国国家安全立法在人权保护与国家安全之间进行了博弈，博弈的结果很明显，那就是在特定的战时背景下，美国政府注重的是国家安全，实际上，国家的安全就是最广大公众的安全，因为国家是由公民组成的，但是如何在保护大多数公民利益的基础上，即保护国家安全的同时，还能不侵犯或践踏公民的人权，依旧是一个难题，因为国家安全保护的回归点是公民权利的保护，而保护国家安全的方式和行为又会侵犯到公民的权利，这是一个相悖的过程，如何平衡人权与国家安全之间的关系，仍旧需要放在具体的社会背景下，对二者的关系及价值作出判断，并作出取舍，但二者在绝大多数时候应该是一致的。（作者单位：上海政法学院）

参考文献：

[1][美]西德尼·M.米尔奇斯、迈克尔·尼尔森著：《美国总统制——起源与发展（1776—2007）》，朱全红译，华东师范大学出版社2008年版。

[2]黄爱武著：《战后美国国家安全法律制度研究》，法律出版社2011年版。

注解：

①黄爱武著：《战后美国国家安全法律制度研究》，法律出版社2011年版，第21页。

②同上，第26—27页。

③同上，第28页。

④[美]西德尼·M.米尔奇斯、迈克尔·尼尔森著：《美国总统制——起源与发展（1776—2007）》，朱全红译，华东师范大学出版社2008年版，第303页。

⑤黄爱武著：《战后美国国家安全法律制度研究》，法律出版社2011年版，第29页。

⑥同上。