老龄化背景下地方政府购买公共养老服务的模式探究

李晨　彭瑾

[摘 要]当前我国已进入老龄化社会，老年人口基数大且增长迅速，对养老服务的需求趋于多样化和专业化，传统的养老方式已不能解决迫在眉睫的养老问题。在现实必然性和政策必然性背景下，政府购买公共养老服务日益成为解决养老难题的主要发展方向。本文立足天津市，深入探究适合天津市的政府购买公共养老服务模式。

[关键词]政府购买；养老服务；对策建议

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.17.061

1 政府购买公共养老服务概述

政府购买公共服务是指政府为实现其公共职能，将原来由政府直接提供的公共服务转交给有资质的社会组织或市场机构来完成，并根据其提供服务的数量和质量，按照一定的标准评估后支付服务费用，是一种政府提供公共服务的新方式。政府购买公共服务有利于提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，已成为政府转变职能时期提供公共服务的重要方式。笔者作为财政系劳动与社会保障专业学生，立足于财政职能，从社会保障专业角度出发，将关注点落在了老龄化背景下日趋严峻的养老问题，探索政府购买养老服务的必要性及现实意义，并以天津市为例，着重探讨地方政府购买养老服务存在的问题及政策建议。

地方政府购买公共养老服务的种类主要包括居家养老服务、机构养老服务和社区养老服务。

政府购买居家养老服务的提供方式主要是向符合条件的老人发放服务券，服务主体提供服务后收取服务券，向民政部门兑现。政府购买的居家养老服务应包括为老年人助餐、助洁、助急、助医、护理等上门服务。

政府购买机构养老服务的提供方式主要是对老年人入住的养老机构进行补贴。政府统计符合享受机构养老服务条件的老年人数量，按照一定的补贴标准，每月将补贴金额直接划转到承接服务的养老机构账户，更好地实现专款专用。

政府社区养老服务的提供方式主要是以家庭为核心，以社区为依托，为老年人提供上门服务和社区日托。以建造城市社区日间照料中心和农村综合性服务中心为代表的社区养老服务是目前天津市政府购买养老服务的主要形式，也是以后几年的主要发展方向。

2 政府购买养老服务实施的必然性

2.1 政府购买养老服务的现实必然性

2013年我国60岁以上的老年人口达到2亿人，沉重的养老负担使得养老金收不抵支，出现巨大缺口。养老金缺口的拉大将成为威胁社会稳定的因素。显然，单一的社会养老保险已不能满足养老需求，政府在学习借鉴国外经验并结合本国实际的基础上，提出了政府购买养老服务的新对策。

2.2 政府购买养老服务的政策必然性

政府购买养老服务不仅是现实需求的产物，同时也是计划生育国策的“衍生品”。计划生育的长期推行使中国提前进入老龄化社会，是出现未富先老现象的一个重要原因。国策推行之初，政府为消除国民养老的后顾之忧，曾提出“计划生育好，政府来养老”的宣传口号，承诺日后政府为独生子女父母养老。现在计划生育推行后的第一批独生子女的父母已迈入老年，沉重的养老压力使得这一批独生子女无力承担，政府不得不动用财政资金兑现当年的诺言。可见，政府购买养老服务政策也是计划生育国策的产物，有其存在的政策必然性。

3 天津市养老服务供求现状与制度缺陷

3.1 天津市养老服务的需求现状

截至2013年年底，天津市60岁以上户籍人口已达到200.85万人，占全市户籍人口的20.01%，65岁及以上老年人129.53万，80岁及以上老年人28.67万。天津市人口老龄化程度已远超全国平均水平，在上海、北京之后位列全国第三。天津市老龄化程度高且不断加剧，老龄人口进入高增长期，这意味着政府面临的妥善解决养老问题的压力在不断加大。传统的家庭养老、社区养老和机构养老模式，随着养老服务需求的多样化和专业化，局限性日益显露。显然，传统的养老模式已经无法满足市场需求。

3.2 天津养老服务的供给现状

天津市政府在具体考察分析本市老年人口城区分布和实际养老需求的基础上，2014年重点推动20项民心工程养老服务项目建设，新建老年日间照料中心100个，在中心城区各建1所老年社区配餐服务中心，实现中心城区配餐服务社区覆盖率75%。另外实现市级国办养老机构覆盖市内六区，并建立老年日间照料中心694个，农村社区综合性服务中心1257个。此外，天津市财政局还会同市民政局共同下发了《关于调整养老机构补贴标准的通知》，该通知内容主要针对大幅提高养老机构建设运营补贴标准问题，旨在加快推行政府购买服务改革。

3.3 天津市政府购买养老服务制度的缺陷

一是养老服务资源提供的有限性与需求的大量性及快速增长性之间的矛盾突出。天津市政府购买养老服务正值探索阶段，短期内难以建立起惠及全體老年人的政府购买养老服务体系。

二是政府尚未制定统一明确的评估标准及补贴标准。对承接政府购买养老服务的养老机构缺乏统一评估标准，不利于客观公正地作出选择；未具体规定提供不同种类服务的不同补贴标准，不利于政策的执行。

三是法律法规体系不完善。目前政府购买养老服务的法律依据主要来自地方性政策法规或临时文件，数量少且层次低，无法对政策实施过程的合法合规性进行有效约束。

四是缺乏必要的监管和绩效评价机制。对购买主体和承接主体缺乏监督和绩效评价机制，会导致财政资金使用效率低下，服务质量得不到保证。

4 天津市政府购买养老服务的政策建议

4.1 养老服务资源优先配给于弱势老年群体

有限的养老服务资源决定了政府购买养老服务要逐步以低层次的扶贫济困向高层次的社会养老福利制度转变。政府应该将有限的服务资源优先配给于最为需要的弱势老年人群体，率先保证他们的基本养老需要。这部分老年人群体主要包括80岁以上的老人，失能老人和空巢老人。以这些弱势老年群体为小范围试点人群，在满足他们的基本养老需求之余，总结试点运营过程中的经验教训，继而将服务提供范围扩大，建立起惠及全体老年人的政府购买养老服务体系。

4.2 制定详细明确的服务标准和补贴标准

政府应该根据居家养老服务、机构养老服务和社区养老服务各自的特点，制定出详细明确、操作性强、便于考核的服务标准，以便承接主体规范自身服务行为。同时制定详细的补贴标准，对不同种类、不同数量、不同质量的服务作出明确补贴规定，以便清楚掌握资金去向。

4.3 建立完善的法律法規体系

政府购买养老服务属于政府采购范畴，应严格按照政府采购的流程进行。从政府购买服务到服务提供结束应包括四个流程：公开招标；项目实施；监督管理；评估服务。政府只有建立完善的法律法规体系，才能保证整个流程有法可依，有据可循，保证整个流程公平、公正、公开，增强计划的可操作性，最大限度地发挥政策的作用。

4.4 建立健全监督管理机制和绩效评价体系

政府购买养老服务政策的健康持续推行需要健全监督管理机制和绩效评价体系。监督管理机制包括对购买主体和承接主体的双重监管。作为购买主体的政府及其有关部门应严格遵守相关财政财务管理规定，确保政府购买养老服务资金规范管理和使用，不截留、滞留和挪用。购买主体还应严格按照政府购买服务的操作流程，公平、公正、公开地选择承接主体，建立健全内部监督管理制度，同时按规定公开购买服务的相关信息，自觉接受社会监督。

老龄化社会背景下，养老服务的需求基数大且增长快，养老金缺口巨大，养老机构资源匮乏，这些共同决定了政府购买养老服务政策不是短期的政策导向性过渡行为，而应该是具有健全、长效体制机制的长期规划。目前我国的政府购买养老服务政策尚不完善，充分发挥政府购买养老服务政策的公共职能，妥善解决我国的养老问题任重而道远。

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