县级预算绩效管理建设中存在的问题及建议

吴东华

摘要：新预算法为财政支出实行绩效管理提供了坚实的法律基础，笔者根据工作实践分析了县级预算绩效管理中出现的问题，并针对问题提出了解决建议。

关键词：新预算法；绩效管理；问题；对策

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式，新预算法提出“各级预算应当遵循统筹兼顾，勤俭节约，量力而行，讲求绩效和收支平衡的原则”，首次以法律的形式明确了公共预算收支当中的绩效管理要求，为实施预算绩效管理提供了坚实的法律基础。

东光县从2012年开始尝试开展财政预算绩效管理工作，笔者通过近三年实践，积累了一部分经验，同时发现了县级绩效评价工作存在的一些问题。现在，通过本文向大家介绍一下我县在绩效管理工作中的经验和发现的工作中存在的问题，并探讨相关应对措施，以提升县级财政绩效管理工作水平、推动县级财政绩效管理工作发展。

一、我县的主要工作措施

（一）宣传绩效理念，增强绩效管理意识。在试行财政预算绩效管理初始阶段，我县就通过多种方式大力宣传绩效理念，并组织局内各股室及预算单位相关人员学习，使人们初步了解并树立了财政支出绩效管理观念，增强了绩效管理意识。

（二）建立健全规章制度，规范绩效管理模式。为积极稳妥的推进预算绩效管理工作，我县根据上级相关文件规定，结合本县实际情况，以政府的名义出台了《东光县关于加强预算绩效管理的指导意见》《东光县绩效管理实施办法》《东光县绩效管理问责办法》等相关管理办法等相关文件，使预算绩效管理有制度可依，初步建立起绩效管理制度框架。

（三）制定绩效标准文本，细化绩效考核指标。参照上级财政部门的模板结合本县实际情况制定财政支出预算绩效计划文本，财政支出绩效评价文本，财政项目支出绩效评价文本，设置了相应的考核指标，便于预算单位的实际操作。

二、县级财政预算绩效管理中存在的问题

以上措施初步奠定了实施预算绩效管理的基础，在树立绩效观念，规范部门单位的支出行为，发挥财政资金使用效益方面起到了积极促进作用。但在实行中笔者发现县级绩效管理中仍存在的一些问题：

（一）预算单位对绩效管理的认识有待提高

虽然预算单位对绩效管理有了一个初步的认知，但对于这样一个新概念，大部分单位领导不了其解具体含义，仍然处在多争取资金，资金使用合法合规就行的阶段，业务人员也认识不到其重要性，认为不过是多填份表，多写一份报告的事，造成部分预算单位从上到下不重视绩效管理工作，应付了事的想法。

（二）绩效管理机制有待完善

现阶段，县级绩效管理工作由于缺乏经验，技术力量薄弱造成绩效管理制度体系不完善，评价层次比较低，无论是财政部门还是预算单位缺乏都统一的领导，未形成绩效管理与预算编制、执行相结合的工作机制以及部门协调机制。

在实际工作中，具体表现为：1、财政部门成立绩效管理股的绩效管理目前只能做好绩效预算和绩效评价的统计，汇总工作，主要的评价考核工作还是要依靠上级财政绩效管理部门和本级监查股及其他各股室的力量，由于协调机构的不健全，很容易造成内部扯皮现象。2、预算单位的绩效管理工作主要由单位的财务部门负责，财务部门对资金使用比较了解，但对项目的管理和运作情况并不熟悉，需要其他相关部门的配合，但由于工作协调力度不够，导致绩效自评仅停留在资金的拨付使用方面，评价质量普遍不高，不能有效真实反映财政支出效益。

（三）绩效管理指标体系及评价方式不完善

1、指标体系方面：由于县级财政能力有限，目前的绩效计划及评价文本格式主要参照上级部门的模板，无法完成县级财政的一些具体情况的考核。一是预算绩效目标设置不明确，细化量化不够。比如设置了时间指标、成本指标、质量指标、数量指标之后就没有具体明细指标了，致使预算单位无法设定绩效目标或绩效目标大而空，绩效管理部门很难依据这些目标对单位的财政支出进行有效的监督和评价。二是县级财政缺乏一套科学、统一、完善、可操作性强的考核指标体系，不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合考评的需要。目前的评价指标体系过于简单，没有具体的评价指标和评价标准，这一点成为制约县级财政绩效管理工作发展的关键。

2、评价方式：县级绩效评价主要有两种方式，预算单位的自评和财政部门的重点评价，“第三方”力量缺失。由于县级实际水平限制，没有合适的相关中介机构，建立的专家库主是由机关单位的相关业务人员组成，技术力量薄弱。受种种因素限制，造成评价方式的单一，直接影响评价结果。

（四）监督机制不健全

无论是人大、监察、审计、财政等各监督部门还是单位本身，对于财政资金使用的监督主要着眼于资金使用是否合规合法，对资金的使用效益审查较少。而且绩效管理应进行日常监督，不仅仅是年初设立目标，年末或项目结束后进行考评，它应该贯穿资金使用的全过程。事前有审核，事中有监督，事后有评价。但就目前县级实际情况来看，只做到了事前和事后两项，对于绩效管理的事中监督几乎没有。

（五）约束力量薄弱，绩效评价结果利用率低

一方面由于目前预算法约束力不强，问责条款没能落实到位，对于绩效管理中出现的问题，对相关负责人难以问责，财政支出绩效评价工作也流于形式，一定程度上影响了财政支出绩效评价结果的权威性；另一方面由于财政支出绩效评价工作体系不够健全，评价力量薄弱等原因造成财政支出绩效考评结果可能失真，因此评价结果要么无法利用，要么利用效果差，这直接影响县级预算绩效管理工作的推进。

三、推进县级财政预算绩效管理工作的对策建议

针对绩效管理工作中存在的问题，通过近几年的实践和学习，笔者总结了以下几条建议：

（一）增强预算绩效管理意识

继续通过组织培训，加强宣传力度等多种渠道方式，使社会公众了解绩效管理的基本理念，以便社会公众参与监督单位的预算绩效管理工作。也进一步提高预算单位全体人员的绩效意识，要使他们充分认识到过去的资金支出方式已不适应现代经济发展的要求以及开展财政支出绩效管理的必要性，相互配合、积极主动的开展绩效管理工作，提高财政资金使用效益。

（二）完善财政预算绩效管理机制

根据新预算法对预算绩效的规定以及河北省政府出台的文件精神完善县级财政绩效管理体制，切实做到上级部门要求的将绩效管理贯穿于预算管理工作的全过程，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责”的全过程绩效预算管理新机制。根据实际操作中出现的问题，一要落实问责制度，出现问题后绝不姑息，提高预算单位的责任意识；二是引入激励机制。对于绩效管理工作做的好的预算单位给予适当鼓励，比如在安排预算时给予优先考虑和重点支持，提高预算单位的积极性；三是建立考核机制。把财政绩效管理工作纳入单位效能建设考核范围，推动绩效管理工作不断提高水平。

（三）加紧完善评价指标体系及评价方式

评价指标体系不是一个统一的指标体系，而是一个多层次、多维度的指标体系，建立一套符合县级财政要求的科学、统一、完善、可操作性强的考核指标体系是财政绩效管理工作顺利推进的重要保障。在统一的指标体系基础上加入更加符合县级实际的评价指标，进一步细化量化评价指标，在目前一级评价指标基础上设立二级指标，明细具体的评价标准，逐步完善绩效管理指标系统，使预算绩效计划设立的目标更明晰，便于执行、监督及评价；使绩效计划与评价结果易于对比，发现执行中存在的问题，及时纠正。

在评价方式上，逐渐改变以单位自评为主，财政选择重点项目再评价为辅的方式，过渡到人大、审计、纪检等监督部门共同参与绩效评价的方式；积极引入社会中介机构参与绩效评价工作，通过“第三方”力量来弥补财政部门在绩效评价工作中的不足，不断提高财政支出绩效评价水平。

（四）建立健全监督机制

1、按照新预算法有关要求建立预算公开机制，将绩效评价结果予以公开，接受社会公众的监督。

2、从预算的编制到执行，要通过评审、检查、督导等多种方式对绩效工作进行日常监督，以预算绩效计划确定的工作目标及资金使用进度为依据，监督预算执行，提高财政资金的使用效益，促进绩效目标顺利实现。

3、促进人大、纪检、审计等监督部门对财政资金的审查由重点审查资金使用的合法合规向审查资金使用效益方向倾斜。

（五）强化约束力，促进评价结果应用

以宣传实行新预算法为契机，强化预算绩效评价的法律约束力，将预算资金分配与绩效评价结果相挂钩，将绩效评价结果作为预算资金分配的重要依据，促使预算单位将评价结果应用于实际，根据评价结果认真分析工作中存在的问题，合理制定下年度的预算，提高财政资金的使用效益。（作者单位：东光县财政局）