我国新型城镇化发展路径与政策建议研究

徐慧

摘要：新型城镇化突出强调城镇化的质量，由传统的注重经济增长和规模扩张转向注重以人为本的发展方式。介绍了我国学者对新型城镇化的研究现状，分析了政府规划引导、市场利益主导的发展路劲，给出了坚持以人为本，科学规划新型城镇化、破除制度障碍，加速新型城镇化建设、加强生态文明建设三个政策建议。

关键词：新型城镇化；发展路径；政策建议

前言

推进新型城镇化将带来难得的发展机遇，是我国城镇发展的一个重大命题。城镇化是伴随着是经济社会的发展、社会生产力水平的提升以及科学技术水平的进步，推动整个社会的生产方式由以农业为主转向以工业和服务业等非农产业为主的现代性社会。城镇化是人类经济社会发展到一定阶段的必然产物，也是经济社会发展到一定程度的必然趋势，城镇化发展是由经济发展带动的，二者具有相互促进的作用，城镇化发展反过来又会刺激经济社会的发展。

传统的城镇化，从经济角度考虑，更多强调的是经济的快速发展，从土地角度考虑，更多强调的是机械地使土地城镇化，并没有考虑“以人为本”的生态理念。传统的城镇化并没有强调可持续发展的理念，有些地区甚至出现了过度城镇化的现象，造成了生态破坏、环境污染等诸多问题。经过几十年的城镇化建设，在实践中发现传统城镇化道路存在许多发展困境，党的十八大报告明确提出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，着力推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展[1]。

新型城镇化是对传统城镇化理念的改进，是以统筹城乡一体、产城有机互动、资源节约集约、生态环境宜居、社会和谐发展为基本特征的城镇化。新型城镇化强调的是经济、环境、社会、文化，甚至政治治理，综合的发展和转化，它的目标是城乡一体。新型城镇化可持续发展理念为核心，强调在推进城镇化的过程中，要充分考虑环境的可承载能力，保护环境，防止污染，注重经济中污染严重工业的改革转型，注重社会的整体均衡与和谐，实现最优的配置与资源的节约。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》由党的十八届三中全会审议通过，进一步指出，我们要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展，突出强调城镇化的质量，由传统的注重经济增长和规模扩张转向注重以人为本的发展方式，把新型城镇化的建设推到一个新的高位，对于其健康发展具有重要的意义[2]。

一、我国城镇化发展现状

改革开放以前，我国的工业化战略、农业发展定位以及国家对城镇化的过度干预等等影响因素，导致城镇化的发展整体呈现出受限制的特征[3]。改革开放以来，我国经济迅速发展，伴随着工业化程度的不断提高，我国的城镇化道路整体呈起点低、速度快的发展趋势。经过三十多年的城镇建设，我国的城镇化率由改革开放时的17.9%发展到现在的53.7%，城市常住人口也由1.7亿增加到现在的7.3亿。城市的数量迅速增加，不断形成一些国际化大都市，并且形成了长三角、珠三角、京津冀三大典型的城市群，对于带动我国整体经济和区域经济快速发展起到重要作用，城镇地区的基础设施显著改善，医疗、教育、社保等公共服务体系明显提高。城镇化在推动国民经济快速发展的同时，给社会结构带来了深刻变革。

在城镇化的快速发展过程中，涌现出一些必须高度重视并着力解决的突出问题和矛盾。诸如人口城镇化滞后于土地城镇化，一些地方政府大力推进城镇建设是通过高价土地的转让和出租，导致城镇空间结构布局不合理，与环境资源的承载能力不能匹配，粗放低效的发展方式使生态环境严重损害，大大降低了土地的合理使用，浪费了大量的社会资源；大力农村劳动人口转移到城市工作，但难以真正意义上融入城市，表面上，虽然已经成为了城市常住人口，但受户籍制度的影响，实际并未真正成为其中一员，在医疗、教育、社保等基本公共服务方面，他们并不能享有城市户籍居民同等的权利，同时，日益突出的农村留守儿童、妇女和老人问题造成了许多社会隐患；尚待完善的城市管理服务能力使得城市空间无序开发、重经济轻环境、人口过多集中、城市不合理的整体规划导致交通问题、安全问题、产城分离问题、环境污染问题加剧，大大降低了整体的生产效率；我国现行的城乡分割户籍管理、土地管理、社保管理等尚不健全的体制机制阻碍了城市化的健康发展。新型城镇化建设即为解决这些城镇化问题的有效路径。

二、国内研究综述

城镇化发展一直是国内外学者研究的热点问题，新型城镇化被提出后，更是我国学者近几年研究的热点。

尚娟在《中国特色城镇化道路》一书中对不同国家城镇化的发展差异进行总结，将城镇化分为自由放任式城市化、自上而下的城市化发展、工业主导下同步与集中型城市化和过度城市化四种不同的发展模式[4]。国家行政学院的张占斌教授在《新型城镇化的战略意义和改革难题》中对新型城镇化道路从四个方面进行了解释：一是工业化、城镇化、信息化、农业现代化“四化”相互协调，实现统筹城乡发展和农村文明延续的城镇化；二是资源、环境与人口、经济相协调，建设生态文明的美丽城镇，实现城镇健康有序的和谐发展；三是大、中、小城市与小城镇发展相协调，在空间布局上以城市群为主体形态；四是坚持“以人为本”理念，以实现人的全面发展为目标的城镇化[5]。郑敏提出，要从城镇战略布局、资源环境的合理开发、城乡二元体制等角度出发，真正实现由传统城镇化向新型城镇化转型。黄锟在《中国新型城镇化道路的选择》一书中从农民工市民化的角度出发提出了未来城乡二元制度改革的重点和基本思路，给出了能够协调城乡二元制度下改革中制度冲突的政策选择[6]。朱铁臻认为加快新型城镇化建设对于解决三农问题，推动工业化和现代化建设，加快第一、二、三产业发展，提高人口素质，提高劳动生产率具有极其重要的意义；走新型城镇化道路是自然资源和人力资源合理利用的有效保障[7]。现在越来越多的学者对城镇化的质量进行了研究，刘传江认为不应该只用数量来衡量城镇化水平，应该从数量和质量两个方面共同衡量。袁晓玲认为，城镇化质量水平的考量应该从物质文明、精神文明和生态文明三个方面进行，还应该顾及到城镇化带来的经济发展、社会进步、居民生活质量、可持续发展等方面。

传统的城镇化道路已经不符合甚至阻碍了当前我国经济社会的发展，对传统城镇化存在的问题进行分析以及新型城镇化需要哪些政策支持、推进新型城镇的路径研究，是开始走新型城镇化道路的前提，对于我国后续的城镇化建设具有重要意义。

三、我国新型城镇化的发展路径

我国城镇化发展的理念相对落后，整体来看，城镇化的水平和质量不高，且区域之间发展不平衡的现象较为突出，目前，大多数地区采用的仍然是粗放的增长方式以及政府为主的推进模式，造成了很多生态与环境问题。

城镇化是随着工业化和经济的发展，生产要素在城乡区域间重新配置的过程[8]。笔者认为，今后我国城镇化的发展路径主要应依靠政府规划引导、市场利益主导的发展模式。城市的发展需要政府合理规划和引导进行调节，政府在关注经济发展的同时还应该注重制度创新，帮助城市有序发展，当前我国正处于经济社会发展的转型时期，社会主义市场机制尚不健全，在这个新型城镇化建设的关键时期，更加应该高度重视政府的引导作用。政府可采用行政手段、经济手段、法律手段共同作用的方式，维护各方主体的利益和权利，提供公平、公正、公开的市场环境，通过对城市人口增长、城市整体布局来宏观调控新型城镇化的建设，保证城镇化稳步健康发展。在多年的城镇化建设实践中，我们深刻体会由于政府的权力得不到制约，掌握的信息也不够充分，依靠政府主导将导致速度过快、结构失衡的问题，市场经济的本质就是市场在资源配置中起决定性作用，城镇化建设需要与市场紧密结合，满足市场的需求，让市场主导城镇化所需的人口、土地、资金。

城镇化如果由政府主导，会抑制市场机制在资源配置中的决定性作用，不能实现资源优化组合和优化配置，最终将造成资源浪费现象的产生。市场利益主导的城镇化道路所获得的经济效益要比政府主导的城镇化道路高得多。新型城镇化过程中地方政府的行为重点应发生变化，不再是过去的管理型政府，而应把提供低水平、广覆盖、均等化的公共服务作为基本职能，也即服务型政府[9]。由政府主导的城镇化发展道路向政府规划引导、市场利益主导的城镇化发展道路的转变，体现了从全能型政府到服务型政府的转变。充分发挥市场作用，加快转变政府职能，不但在新型城镇化过程中正确处理好政府与市场的关系，还可以使新型城镇化持续、健康的发展。政府可通过创造良好的政策和法律环境来引导新型城镇化的建设，弥补市场失灵，利于更好地催化与提升市场决定性作用的力量。政府应关注的是市场机制失灵的地方，不断创新和改善政府的综合管理水平，还应该主动让位给市场，充分发挥市场在资源配置中起决定性的作用，把权力放开，让位于市场、让利于民众自己的选择[10]。

四、我国新型城镇化的政策建议

政策是一种手段，是人们通过谋划来解决实际问题的工具[11]。制定科学的政策支持新型城镇化的建设，是我国走出具有中国特色的新型城镇化道路、保持我国经济的持续快速发展的必然前提。

1.坚持以人为本，科学规划新型城镇化

城镇化是现代化的必由之路，城镇化起源于人的聚集，因此，落脚点和出发点都应当以人为本。新型城镇化是以注入人文关怀、关注人文精神、融入人文内涵为文化路径的城镇化[12]，新型城镇化区别于传统城镇化的先进理念就是“人本思想”，具体来说，新型城镇化道路要注重“人”的城镇化，以改善民生为根本。推进以人为本的新型城镇化应该坚持自由、有序的原则，使流动人口转化为城市居民，在城市中安居乐业。

科学规划是提高城市建设标准和提升城市管理能力的前提，新型城镇化的建设要制定科学的规划，科学引领新型城镇化发展。城市规划要在适应城镇快速发展的客观规律要求下，全局上要走大中小城市与小城镇协调发展的道路，要充分发挥大城市的带头作用，中小城市和小城镇依托大城市的辐射效应和聚集效应发展。具体到一个城市，要科学制订好新型城镇化规划，合理布局城镇建设的空间结构，严防粗放低效的利用土地，坚持经济社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划“三规合一”。

2.破除制度障碍，加速新型城镇化建设

目前，我国的新型城镇化建设过程中，受到很多不利制度因素的影响，严重制约了城镇化的快速发展。加速新型城镇化的建设，在政策支持上，要敢于面对不利制度的挑战，比如说户籍制度、土地管理制度、社会保障制度等等，为新型城镇化建设提供良好的环境。

首先，要深化户籍制度改革。城乡二元结构是制约我国经济发展的障碍，也是新型城镇化建设的瓶颈。城乡一体化建设使转移到城镇的农业户口人民享受国家统一的医疗、教育、社会保障等公共服务，实现真正意义上的新型城镇化建设，可以打破长期以来存在于农业户口和非农户口的矛盾，有利于促进社会和谐，经济持续健康发展。

其次，要深化土地制度改革。目前，我国新型城镇化面临的一个重要问题就是房价的问题，房价过高，农民不能在城镇安家落户，制约城镇化的建设。现有的土地管理制度导致政府过度依赖土地买卖收入，土地粗放使用程度不断恶化，土地利用率不高，土地供应不足，难以保障新型城镇化建设的土地需求。

最后，要完善社会保障制度。虽然我国一直非常重视社会保障制度的建立与完善，到目前为止，依然存在一些问题。分散的管理体制、重复的机构设置导致很多不规范、未能法制化的做法，在一定程度上阻碍了新型城镇化建设中对农民的保障工作；不先进的社会保障管理理念以及城乡间社会保障差距过大都对城镇化的健康发展产生影响。

3.加强生态文明建设

加强生态文明建设可以有效解决经济社会发展和资源环境压力的矛盾，注重新型城镇化建设的质量，必然要求推进城镇化与生态文明的有机结合，把生态文明理念融入到城镇化建设的全过程，将绿色环保理念融入到规划、设计和施工中，实现资源的集约节约利用。通过生态文明建设，调整产业结构、优化空间布局、转变消费方式，促进新型城镇化的健康发展，走绿色、集约、低碳的城镇化道路。（作者单位：浙江财经大学经济与国际贸易学院）

参考文献：

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[2]李光辉. 我国产城融合发展路径研究[D].安徽大学，2014.

[3]易承志.改革前中国城市化的具体进程与影响因素分析[J].城市发展研究，2011（5）：14-20，53.

[4]尚娟.中国特色械镇化道路[M].北京：科学出版社，2013.65-81.

[5]张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[A].国家行政学院学报.2013.1.

[6]黄锟.中国新型城镇化道路的选择[R].中国经济时报，2013.

[7]朱铁臻.中国特色的新型城市化道路[J].北京规划建设， 2008 （5）： 84-88.

[8]胡际权.中国新型城镇化发展研究[D].西南农业大学，西南大学，2005.

[9]吴江，王斌，申丽娟.中国新型城镇化进程中的地方政府行为研究[J].中国行政管理，2009，03：88-91.

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[11]严强.公共政策学[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[12]齐骥. 新型城镇化背景下文化发展的维度与路径[J]. 城市发展研究，2014，03：15-20.