我国地方政府融资平台债务管理分析

刘淙淙 陈卓

一、研究背景

地方政府融资平台推动了我国经济飞速的发展，并且为地方政府如火如荼的开展经济建设提供了充足的资金支持。然而，在经济繁荣的背后，负债经营积聚的债务风险却日益凸显。据统计2013年6月底我国政府债务已达21万亿元。在美国次贷危机的警示下，中央曾对地方政府融资平台进行了清理、规范，之后融资平台的风险暂时得到缓解。然而伴随着“稳增长”的发展基调，地方基建投资冲动再次升温，而且又衍生出“影子银行”以规避中央的各种限令，使得平台的债务更加隐蔽和复杂，债务危机甚嚣尘上。随着地方政府融资平台债务堆积如山，而为其兜底还债的地方政府的财政却日益捉襟见肘。一方面伴随着中央房地产调控政策的落地，土地财政辉煌不再；另一方面随着国内经济的疲软，财政收入进一步锐减，双重压力使得地方政府为融资平台偿债难以为继，而近两年又将进入债务偿付的高峰期，巨额债务偿还风险会更加突出，因而贷款银行將面临巨大的信用风险。

二、地方政府融资平台的融资模式

1、银行贷款

此融资方式获取资金的额度大、速度快，因此它是融资平台最主要也是最常用的融资方式之一。因为有政府作为保障，银行的批贷速度往往较快，流程也更加简便一些。根据中金公司在 2011 年 10 月的数据统计中现实，政府融资平台的资金有80%是来自银行贷款。

2、发行债券

因为《预算法》严令禁止地方政府发行地方债券，通常是由国家代发，所以地方政府往往通过融资平台来发行债券。以所有权为抵押物进行融资是最常见的融资方式，所有权包括物权、债权、股权等，所以发行债券也是融资平台比较常用的融资方式之一。

3、项目融资

常见的项目融资方式有建设移交、私人资本参与基础设施建设、公私合作关系等等，英文缩写为 BT 、BOT、PPP。BT是政府利用非政府的资金来承建某些基础设施建设项目的一种投资方式。

三、地方政府融资平台的还款来源

1、以土地储备为资本金的融资平台

如开发区、园区融资平台公司。地方政府将储备待开发的土地以资产的形式划拨给融资平台，平台以物权质押向银行借款，再将借到的资金用于土地的一级开发和基础设施建设，如拆迁、修路、绿化等，等土地培育成熟、地价大幅飙升时，平台将土地出让，将土地级差收益来偿还贷款本息。

2、以未来收益为基础的融资平台

如高速公路投资公司。该类平台以未来收益作为还款来源，以地方政府的担保函（承诺以未来财政的收益作为还款来源）向银行贷款，投向道路、桥梁等具有一定投资收益的大型公共基础设施建设中，未来项目运营过程中收费带来的收益完全能够偿付本息。

3、以财政资金为基础的融资平台

该类融资平台注入的资金和资产包括基础设施建设项目拨划的国债资金和专项建设资金，平台向银行借款，主要投向政府公益性建设项目，如生态环境治理、城市污水管网建设等，项目无收益或收益微薄难以还本付息，最后由财政专项资金兜底偿还。

四、国外地方债务管理经验

1、美国模式

美国在中央层面上设立了地方债管理机构，该机构一是根据相关法律条款对发债政府进行事后监督；二是根据地方政府的税收及收入能力，依据法律、法规来规范和约束发债政府债券承销规则，对发债承销商、中介机构等实行监督，对信息披露加以监管。美国地方债专款专用，通常情况下禁止靠债务融资弥补地方政府财政赤字。

该国信息披露机制要求发债主体对发行债券的特点、风险及优势作出准确阐述，为投资者降低风险，更好决策提供参考。并专门设有政府信用评级机构，如信用为BB级以下的地方债，通常被视为垃圾债。

美国风险防范的重点一是制度约束，二是过程监控，三是善后处理。从债券发行承销商的资质、发债主体信息披露、政府信用级别、负债规模、预警指标设定、债务清偿保护都全方位得到监控，措施具体严密，为防范债务风险提供了有力保障。

2、澳大利亚模式

澳大利亚同为联邦制国家，专门设立了借款委员会，主要职责是确保公共部门财务状况的透明性，保证国内外市场对公共部门的借款、融资及资金使用情况能够实时审查和监督；各级政府就下一年度的净融资额度需事先向借款委员会申报，借款委员会根据国家的财政政策在各个借款规模间进行适当的调控和协调。

该国有规范的金融资本市场规则，整个借款融资活动完全依赖于市场引导，把市场经济运行规则作为有效的财政监管方法，采用综合报告制度对市场竞争规则实施有效监管。

由权威信用评级机构公开发布对各级政府客观、公正的信用评级结果，从而引导各级政府持续追求并保持良好信用的自觉性。

当各级政府过度举债无力偿付时，可以将政府的公有设施出售，将公有资产变现收人用于偿还政府债务。其主要特点：一是强化市场监管，二是变借债管理逐步为偿债管理。

3、日本模式

日本是单一制国家，日本现行财政管理体制是由中央、都道府县和市町村三级组成，各级地方政府有权发行债券或借款等形式举借资金。日本对地方政府债务风险的防范和控制主要体现在中央政府对地方债的发行进行严格的管理上，具体包括两方面：1.地方债发行计划管理。日本中央政府每年针对地方债的发行总额都做出统一编制计划，其中列出发行期限、资金用途、发行方式等。地方债计划不属于国会审议对象，不须强制执行，仅作为地方政府发债审批的参考依据。2.地方债协议审批发行制度。地方债发行前必须向自治省呈上计划进行审批，总务大臣根据地方债的负债程度及资金在贫富地方政府的差异分布，斟酌权衡后确定当年禁止发债或限制发债的地方政府名单。在总务大臣批准后，还要与大藏大臣协商通过后才可以发行。实行审批制度的目的：一是控制地方债过度膨胀，二是协调民间资金在政府间的供求均衡。日本在债务发行上的审慎做法有效的控制了地方债的发行规模，控制了盲目发行行为，有效的防范了债务风险。

五、地方政府融资平台的债务管理建议

1、清除《预算法》中地方政府举债的法律禁令

我国《预算法》中定禁止地方政府自主举债融资，事实上，贷款投资市政建设的做法在地方政府中比比皆是，融资平台在台前筹资，地方政府在幕后使用，使得借还主体不一致，责任主体不清。允许地方政府适度举债，债务公开透明，便于管理层监管，而且借还主体一致，增强债务人的责任意识。

2、取消《担保法》中地方政府不能担保的法律禁令

我国《担保法》中禁止地方政府为企业担保，但现实中，地方政府违规为融资平台融资出具保证函已非常普遍，形成了地方政府的隐性债务。取消《担保法》中该条法律禁令，从而使隐性化债务显性化，便于监管层准确掌控地方的债务水平，既有利于监督机构及银行的监督，又消除了贷款银行在追讨违约债务时，法律不认可所带来的风险。

3、建立《地方政府债务法》

管理层应加快制定地方政府债务管理法，规范地方政府负债的层级、负债范围、审核权限，设置地方政府举债规模，设定风险预警指标，规定地方政府的负债率，规范举债方式和渠道，明确债务资金的用途，明晰偿债责任，出台危机处理措施等，使地方政府债务管理有法可依。

4、适时推出城市破产法

对财政状况严重恶化，负债率居高不下的地方政府允许破产，进行财政重建，具体办法有削减对各种团体的补助，削减公共设施建设与投入，削减人事费等，拍卖公共物品用于还债。债务逼迫政府精简机构，优化办事程序，提高工作效率，进而裁员、降薪，降低行政支出，地方政府通过重组最终实现收支均衡和财政的正常化而复活。