农村土地征收补偿公平性研究

江敏超 宋怡欣 张炳达

[摘要] 在土地征收过程中农民土地私权利存在被公权力侵害的现象。来自市场的高额的土地出让收益是公权力不当行使的诱因，改革现有的土地征收规则必须从市场规则入手，在抑制政府征地利益的同时将利益逐步让度给农民，因此对政府公权力的制衡与对农户私权利的保护是不可分割的。本文重点阐释两个方面，一是为何要进行征地收益的再分配，二是如何确定利益再分配的标准。

[关键词] 土地征收 补偿 公平性

[中图分类号] D922.32 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）02-0074-04

[基金项目] 上海电机学院国际经济与贸易学科（13XKJ02）与博士生科研经费支持。

[作者简介] 江敏超（1975 — ），上海人，华东政法大学经济法学院博士，上海市奉贤区人民法院奉城法院副庭长；宋怡欣（1983 — ），上海人，上海电机学院讲师，华东政法大学经济法学院博士，研究方向：土地政策；张炳达（1965 — ），上海人，同济大学经济与管理学院教授，研究方向：经济法。

目前我国土地征收存在的矛盾主要是：一方面地方政府需要财政收入，导致土地征收很容易被看成是地方政府敛财的工具；另一方面目前土地征收各地补偿标准不一。无论是从维护公权力正当性的角度，还是农户私权利保护的角度，现有的法律规定都没能很好地调整农户、房产商与政府这三者之间的利益关系。笔者认为应在私权利与公权力之间找到一个合理的界限，让两者协调统一。

一、土地征收中公权力与市场运行的关系

保障农民能够耕种土地是社会稳定的基础。在早期《周礼》所记载的“井田制”中，农户土地私权利可以被视为一种尝试，农户可以在完成贵族土地上的耕种劳役后在周边国有土地上进行耕种并获得收益，这使农民能够通过劳动取得稳定的收入。而到了西周后期中央政府失去对土地的控制后，土地被大量的兼并，农民收入的丧失使社会稳定被打破，最终导致了王朝的覆灭。商鞅变法推行了“受田制”，对农户土地私权利保护的相关制度得以具体推行，通过土地登记制度更广泛地将荒地分配给农民耕种并保障其权利，秦国的国力由此稳定发展并最终统一六国。到了魏晋时期，对农民土地权利的保护已经被发展成为一套思想体系，虽然土地作为商品能够进行交易，但作为一种重要的生产资料却不适合交易。

为了维护社会的稳定，国家通过各种方式保障农民耕种土地，但却难以奏效。第一种方式是实行的土地所有权国有化，并再此基础上分配给农民，如《魏书 . 食货志》上记载的：“诸男夫十五以上，受露田四十亩，妇人二十亩，奴婢依良。……诸民年及课则受田，老免及身没则还田。”第二种方式是对土地增加税收，如宋代王安石变法引入的田亩税，如果土地被兼并而无人耕种就会成为所有者的负担。但是上述改革都有其弊端，例如土地的国有化虽然能保障土地的耕种，却完全忽视了土地的商品价值性。清末太平天国的《天朝田亩制度》规定：“天下人人不受私，物物归上主。”致使其不仅得罪了地主还得罪了农民，而使运动走向失败。增加税收则需要重新丈量土地明确产权，直接影响了权贵阶层的利益，如明朝的张居正推行《一条鞭法》将人头税转为地役税，在其去世后被完全废止。考察我国五千年的历史可以发现，要维持社会的稳定，既要维护好农户土地的私有权利，也要尊重私有权利的市场运行规律。

一套完善的土地征收制度，与市场本身的接轨是十分重要的。事实上目前的土地征收大部分来源于商业开发，在这种情况下公权力不应该被视为市场的管理之力，更应该被认为是市场的组成部分，如果这一部分无法被市场规律所引导，直接的结果便是市场秩序被打破。

二、集体土地所有制下

对私权利的保护及缺失

对土地私权利的清晰界定是土地征收补偿公平性的前提。一方面，私有土地权利的权利主体必须清晰界定，只有这样才能使其获得充分维护；另一方面，对于私有权利的维护规则亦必须清晰，否则主体将面临无法可依的尴尬境地：

（一）集体土地所有制下对私权利保护

集体土地补偿标准过低的重要原因是认为集体土地并非完整的私有土地，因此农民无权维护，实则大谬。

新中国成立之前所开展的土地革命并未否定农民的土地权利。在中国革命的早期，确实存在对土地私有权利的彻底否定，《井冈山土地法》（1928年）要求没收农民土地在内的一切土地，但是由于无法得到农民的支持，很快就在《兴国土地法》（1929年）中改为保护贫农的土地，即从完全国有化向土地私权利的再分配转变。抗战期间的《关于抗日根据地土地政策的决定》（1942年）甚至一度中止了对土地权利的重新分配，直到解放战争期间《中国土地法大纲》（1947年）才重新明确肯定了农民土地的私有权利，也就是说中国革命之所以能够成功，与保障农户土地的私有权利这一基础是不可分开的。

集体土地所有制是为了保护农民的土地权利而设置。作为我国土地权利制度的基础，1950年的《土地改革法》第一条即首先肯定了在解放战争中农民所获得土地的合法性。由于农业机械化水平的低下，社会化大生产以提高生产效率才是集体所有制产生的原因，并非为了实现土地的国有化。根据1953年的《关于农业生产互助合作的决议》，土地私权利被视作一种“股东权利”而充分肯定了其私权利自由支配属性：“农业合作社以土地入股应该遵循自愿互利原则，允许农民退股。”事实上，集体土地所有制所设立的目的正在于防止土地的彻底国有化，1958年的《关于在农村建立人民公社问题的决议》曾经谈及：“人民公社建成以后，不要忙于改集体所有制为全民所有制，在目前还是以采用集体所有制为好，这可以避免在改变所有制的过程中发生不必要的麻烦。”因此即使在集体所有制下，农民作为土地的权利主体是难以被否定的。

（二）集体土地所有制下私权利保护的缺失

现有的集体土地所有制权利架构需要完善。所有权包括占有、使用、收益与处分四大权能，集体所有制建立之初，我国先后出台了《关于整顿和巩固农业生产合作社的通知》、《农业生产合作社示范章程》对集体土地所有权制度进行规范，稳定了农村的土地关系，解决了土地的占有、使用问题，但是收益问题无法解决，因此土地生产效率长期低下，所以在1988年出台的《土地管理法》中才会将两田制、反租倒包等方式引入，并逐渐形成了土地承包经营权。对于集体土地所有权的处分，现有集体土地所有制一直没能完善，因为集体土地所有制的目的即在于控制土地的流转，如果建立所有权的流转、处分制度，是与集体土地所有制的立法初衷相悖的，也正是如此对于土地征收补偿之标准才会无法获得统一。

然而集体土地征收补偿又必须有一个公平的标准。就目前我国土地征收的现状来看，“土地所有权交易市场”其实已经存在，土地必须通过政府征收才能进行商业开发，因此大部分土地征收过程实质上是将农民的土地所有权通过政府之手被房产商转化为了商业利益，政府征收成了开发商市场行为的一个环节，这是无法体现《物权法》与《土地管理法》的立法本意的，延续原有僵化的行政征收补偿标准，只会造成市场本身的混乱，这既包括损害农民的合法权利，亦包括对农地的过度开发。而从美国土地征收补偿的规则可以发现，一个较高的补偿标准往往可以有效地制约公权力以恢复市场秩序。

三、集体土地所有制下征收性质的分析

（一）征收补偿的公共利益属性

从目前国内土地开发的实践来看，有些地区对于城市土地的补偿与农村土地的补偿存在很大差异，城市土地开发拆迁补偿合同，属于商事行为，而农村土地补偿由政府分别与农户和开发商签订征收补偿协议和土地出让协议，属于行政行为，两者之间最根本的区别即在于后者要求基于公共利益，而基于公共利益所进行的征收补偿，往往远远低于土地所有权的实际价值，因此可以说土地征收中公共利益性质才是我国农地征收补偿的症结所在。

根据意大利经济学家帕累托的阐释，社会利益的最优状态，是指任何人福利的增加不会导致他方福利的减少，因此在这种情况下除非社会各方的利益得到充分补偿，否则不应该视为获得了公共利益。也就是说从根本上讲，征收只是通过政府之手所进行的社会利益的再分配。无法通过市场之手进行，或者是由于市场机制的不完善，或者是由于市场制度的阻碍，例如集体土地禁止流转。无论是市场之手还是政府之手实质上都是为了增加社会福利，因此必须尊重价值规律，支付合理对价，使社会总福利获得提高。

征收补偿所支付的公平对价并不排斥源于商业收益。在现有补偿制度下土地征收补偿款主要来源于政府的财政支出，但政府毕竟是市场的管理者而非交易者，不可能做到与失地农民公平协商，因此目前土地征收补偿的矛盾，实质上是政府行政体制与市场自由交易之间的矛盾，只有打破这一僵化的补偿方式才能从根本上解决问题。在我国大量农地被用作商业开发的现实情况下，继续回避土地征收背后的商业利益不仅不能解决征地补偿矛盾，反而会使问题进一步混乱。只有将征地背后的商业利益纳入法律进行合理规制，才能抑制愈演愈烈的征地补偿中的问题。

（二）征地补偿的私人利益属性

土地补偿的私人利益属性主要表现为土地承包经营权。从权利性质上讲，集体土地所有权属于共同共有关系，这种制度上的安排与国有土地所有权同样不可能形成土地交易市场及价格，这就意味着对于土地征收的补偿标准不可能建立在土地所有权之上。从现有的制度安排上看，在集体土地所有制之下真正的私权利其实是土地承包经营权，根据《物权法》的规定，土地承包经营权可以进行交易，实现土地征收补偿公平，只有对土地承包经营权进行公平补偿。

对土地承包经营权补偿应该以土地使用权出让费为基础。建设用地使用权出让是土地征收补偿的实际来源，两者基于的所有权不同而被赋予了不同的权利名称，实质上两者都属于用益物权，因此将土地使用权出让费用转化为土地承包经营权补偿资金确属公平，无法执行的实质是《土地管理法》作为一项征收补偿制度的发展问题。1986年出台《土地管理法》，目的在于解决土地承包问题，而且当时并无完善的土地权利登记制度，更重要的是土地承包经营权属于用益物权，必须由法律明确规定，因此在之后的30年中农村土地补偿制度始终无法与城市土地使用权相接轨。《物权法》出台后，上述问题已经全部解决，但由于《土地管理法》2004年的修改早于《物权法》的规定，因此相关的补偿标准仍然沿用了债权理论，才导致了补偿标准的降低。

对土地征收补偿标准的修改既有其理论意义，也有其实践意义。首先，从制度体系上看，《物权法》出台之后，《土地管理法》作为一项关系极其密切的制度规范，相关的权利征收补偿制度的确有完善的必要；其次，从立法目的上看，征收本身属于为了社会公共利益进行的资源再分配，因此必须尊重市场的价格机制，给予一个公平的补偿标准，最大限度地让政府安排好土地资源；最后，从农民私权利保护的角度看，完善、对接现有的土地补偿制度，可以避免大量征地矛盾的出现，有利于农村关系的稳定。

四、征收补偿体系公平性的完善

综上所述，有关征收补偿体系公平性的完善是《土地管理法》的一个重要方面。《土地管理法》第47条、48条、49条分别对补偿标准、补偿程序与补偿分配进行了规定，笔者认为对于上述三个方面，都存在修改的必要：

首先，明确土地征收的补偿标准。《土地管理法》第47条规定土地补偿标准的一个重要特点是标准的固定，不仅由地方政府规定而且基于农业产值进行了限制，而无论如何农业生产价值无法与商业开发价值相比较，因此笔者认为对于土地征收的补偿，应该直接规定来自于土地出让后的建设用地使用费。不可否认的是，如此补偿在法理上的一个明显的错误是农民损失的是土地所有权，而受到补偿的是土地承包经营权，但是从实践的角度看，这一方式不仅会大大提高农民的实际补偿份额，而且也避免了政府征收土地的利益性。

其次，细化土地征收的补偿程序。《土地管理法》第48条有关补偿程序仅规定政府应该进行公告并听取农户意见，过于粗略而难于起到权利保护作用。笔者认为土地征收与补偿实际属于两个方面的问题。如上文所述，征收虽属于强制行为，但补偿却属于政府征收的义务，因此并不适用听取意见的方式。现有的土地使用权出让方式，拍卖、招标由政府主持，但如果土地征收的补偿可以来自于土地出让后的建设用地使用费，那么农户作为土地使用权出让费用的直接受益人，则应该被允许参与甚至主导这一活动。

最后，理清土地征收补偿的分配模式。《土地管理法》第49条将补偿款的分配权力归于村委会，实际并不合理。如上所述，土地所有权设立的主要目的有二：防止土地兼并与提高生产效率。在这种情况下，才会产生村集体作为农户的代理人行使土地所有权，而一旦土地被征收，村委会持有土地补偿的依据又在于何处？因此笔者认为，一旦农村土地被征收补偿，村委会并不应该当然地参与这一过程，而应该由实际被征地而收入受到影响的农民组成团体或选举代表，来参与补偿过程并接受、分配补偿款。

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（以下参考文献略）