新常态下政府有为与市场有效的协同演进

[摘要] 新常态背景下中国面临的首要问题是政府-市场关系重塑，其战略含义可概括为市场有效与政府有为，二者是协同关系。要格外关注历史因素与路径依赖，不能将其简化为政府退出问题，可以“放权”为始点，行政审批为突破口，以放权、国有企业改革、扩大非公有制经济机会及垄断行业改革为路径突破，在遵循历史重要与最小打乱、动态创新效率、不确定性、实验与学习等原理基础上展开。

[关键词] 新常态 市场 政府 协同

[中图分类号] F123 [文献标识码] A [文献编号] 1004-6623（2015）02-0018-05

[作者简介] 王焕祥（1972 —），河北沧州人，嘉兴学院商学院副教授，教育部人文社会科学重点研究基地“清华大学技术创新研究中心”《演化与创新经济学评论》执行主编，经济学博士，研究方向：演化经济学基础理论、地方政府创新与区域发展。

新常态对中国的政府—市场间关系提出了新的要求。基于此背景，本文认为要实现十八大三中全会提出的让市场起决定性作用与更好地发挥政府的作用，必须重新认识政府有为与市场有效的内涵及其关系，并科学确定切实可行的改革路径。

一、经济发展新常态对中国政府的含义

（一）首要问题是政府—市场关系重塑

在新常态背景下，中国经济既面临着诸多的新战略机遇，也会遭遇各种挑战和风险的威胁。就本质而言，新常态下中国经济要克服的最大风险，莫过于高速增长和投资所遗留的路径依赖。具体而言，这种风险至少有四种：

一是地方政府及企业对来自中央的“数量型”刺激的高度依赖，很难一下子摆脱经济增速一下降就刺激，一刺激就反弹，反弹过后刺激停止又下滑的恶性循环；二是缺乏勇气进而逃避深化改革的风险。尽管三中全会事实上提出并确立了宏伟的改革计划，但整个社会认知对未来发展的信心是否能够因此得以恢复，仍需视政府未来对改革的执行力而定；三是以往大规模的数量型刺激政策造成的产能过剩、企业债务以及地方政府债务，必须经过中长期的产业结构调整、政策改革及政府职能改革才能逐步消除；四是中央政府对房地产市场实施的全面调控与调整会产生系统性风险，这将导致市场中的一系列连锁反应，既触及市场面，又触及地方政府一方。

综上所述，新常态并非按部就班地接受一种既定的发展模式，而是需要政府运用创造性思维通过一系列改革才能实现。这就意味着必须顺应新常态的改革要求，彻底放弃“一统就死，一死就放，一放就乱”的政府调控市场的模式。

因此，从这个意义上来说，新常态背景下中国面临的首要问题是政府-市场关系的重塑，重新审视过去那种反复采用简单的刺激政策的调控方式，进而避免以此延误改革时机的政策思路。房地产泡沫、债务、产能过剩、创新不足以及杠杆过高和金融改革等这些重大市场问题，仅仅依赖数量型的市场调控政策只能是饮鸩止渴，全面深化改革才是唯一的出路。

（二）新常态下的政府-市场关系

历史与现实、理论与实践业已充分表明，市场经济体制至今无疑是配置资源最有效率的制度形式，也是达到自主创新和产业结构升级的最优途径。要想让市场在资源配置中发挥决定性作用，就必须保证价值规律、竞争和供求规律等市场经济规律在资源配置中的决定性作用。但从各国发展的实践经验来看，从二战后直至现在的半个多世纪，全世界也只有中国台湾与韩国两个经济体成功地从低收入变成中等收入、继而进入到高收入行列，从中等收入进入到高收入行列的经济体只有13个，而其他绝大多数发展中国家则长期陷入低收入或中等收入的“陷阱”之中。究其最主要的原因，根源于政府和市场关系的失范，而少数取得成功的一个共同特征是，在经济发展和转型中既有“有效的市场”，也有“有为的政府”。

所以，面对当下旧的粗放型经济发展方式的路径依赖，由此产生的资源浪费、环境破坏、宏观经济失衡等不可持续问题，以及腐败蔓延等现实难题，欲发挥市场的决定性作用，政府主动放权必然是首要和关键。调整政府与市场关系的前提与基础，是政府行为的自我修正与调整，以此突破政府内部存在着的既得利益固化、权利思想观念束缚与行为路径惯性三大突出问题。正是基于此，十八届三中全会决定做出了新的安排，一是但凡价格能由市场形成的应该都交给市场，但凡市场和企业可以解决的都交由市场和企业解决，但凡社会中介组织能承担的职能就交给社会中介组织承担；二是大幅度减少政府对资源的直接配置，让市场对资源配置起决定性作用；三是深化行政审批制度改革，进一步简政放权，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，但凡由地方管理更方便有效的经济社会事务就一律下放给地方和基层管理。

然而，我们不能将新常态下的政府-市场关系仅仅简单理解为政府向市场的单向让渡与放权。不仅要明白政府做错了什么，更要厘清和总结以往30年政府做对了什么，未来的市场体制需要政府做什么。换而言之，在目前的经济发展和转型中，“有效的市场”与“有为的政府”如何达到一种“契合”。按照青木昌彦等的比较制度分析，“设计出理想的市场与政府的关系是一个制度设计的问题。而制度作为一个体系是具有历史的路径依赖性而进化来的，无视制度的互补性而随意地变更政策决非好事，而且也是不可能的①。”

政府和市场间的互补关系虽然早已成为人们的共识，但大都难以脱离新古典经济学政府-市场二分思想的窠臼，即政府对市场的互补被简单地界定为弥补市场失灵。其中一个尤为值得注意的经验教训是，基于新古典的政府-市场二分政策虽然在以东亚为代表的国家取得了举世瞩目的成就，但该成就的取得却使人们将市场的作用推至极端，无条件地将一切自由化，令一切私有化，而政府则呆在一边，其结果是导致发展中国家再次深深陷入危机之中。故此，新常态背景下中国的未来发展，市场与政府应该是相辅相成的关系，在为市场起决定性作用的过程中建立适宜的制度性基础方面，政府的角色是必不可少的。问题的关键是，绝大多数关于政府与市场形成合作关系的成功范例表明，政府的责任与能力必须是高度相适应的，而同时政府的能力是动态的，可以通过改革与创新来改善政府部门的能力。

二、新常态发展模式下的

政府有为与市场有效

（一）政府有为

十八届三中全会所提出的关于市场在资源配置中起“决定性作用”，实则是扬弃了20多年来沿用的“基础性作用”这一提法，以“决定论”解决并明晰了“基础性”这一表述对市场作用界定，尤其是对政府与市场关系界定的模糊性问题，充分考虑了我国经济发展进入新常态阶段的现实状况，强调经济领域必须在市场的主导下更好地发挥政府的作用。因此，其本质的战略含义可概括为两点：一是在继续推进市场化改革中逐步形成市场起决定性作用的体制——市场有效，二是在明确政府职能转变路线的基础上提升政府能力——政府有为。

政府有为的首要前提是政府治理与市场功能之间的边界要足够清晰，政府必须将消耗于直接干预微观经济事务上的时间和精力转移到加强市场监管、增强公共服务和维护社会公平正义上来。就目前的状况而言，政府有为首先要解决政府行为的越位问题，另一方面要解决政府责任的缺位问题。因此，要保证实现到2020年建成较为完善的社会主义市场经济体制这一伟大目标，在加速加大向市场让渡权力的同时，政府职能更要随之调整，基本方向应该是建立起公共服务型政府，在公共服务领域发挥更大的作用，具体而言主要包括：一是政府中长期经济战略职能与宏观调控职能的强化，继续保持宏观经济运行的稳定，在新常态阶段防止出现增长的大起大落，应该保证这是中央政府的专属职能，要防止地方政府“倒逼”行为的干扰；二是在进一步加强市场监管的同时，继续营造并提升公平竞争的市场环境和制度环境，坚决维护市场公平竞争秩序；三是推动政府经济管理方式战略性角色的尽快转变，由数量型管理向质量型管理、由政策管理向战略管理、短期管理向中长期管理、由管微观向管宏观、由审批管理向监管管理的转变；四是尤其要提升公共服务的能力，完善社会治理方式，进一步推进社会管理，从根本上促进社会的和谐和全面进步；五是坚定地保护环境和生态，积极推动经济社会的可持续发展。

（二） 市场有效

要真正使市场发挥决定性作用，尽快完善现代市场体系是根本。为此，十八届三中全会提出了全方位的改革措施，例如加速形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系；建立公平开放透明的市场规则，实行统一的市场准入制度，推进工商注册制度便利化；建设法治化营商环境，实行统一的市场监管；完善主要由市场决定价格的机制；建立城乡统一的建设用地市场；完善金融市场体系，加快推进利率市场化等①。

也就是说，随着这种市场体系的进一步完善，只要市场机制自身就能够实现效率和效益的，在无伤社会公平和正义的前提下，最终交由市场去配置。就现有市场经济体制存在的重大问题来看，推进市场化改革，亟待解决几个主要问题。一是尽快打破市场条块分隔及其碎片化状态的路径依赖，建立起对所有市场主体都公平开放的统一市场；二是以往30年形成的行业保护、地区保护、行政垄断等扭曲市场的行为需要尽快消除，建立起一个竞争有序的现代市场，保障各主体在市场规则的基础上展开有序竞争，促成一种法治基础的市场体系；三是失信、欺诈、恶性竞争等违法违规行为必须依法予以禁止，保障市场秩序的稳定有序，形成一种信用基础的市场体系；四是均衡发展各种市场，修复商品市场的缺陷，大力推进要素市场的改革与发展，建立既包括商品市场，也包括要素市场的完整市场体系。首要解决好上述四个关键问题，发挥市场在资源配置中的决定性作用就有了体制机制基础，再辅之以政府职能的调整与创新，2020年建成比较完善的社会主义市场经济体制的目标就有了保障。

（三）政府有为与市场有效间的协同

如上文所述，在中国经济发展的不同阶段，由于市场的发育程度、政府的组织效能的不同，政府的职能并不是一成不变的。价格管理、投资或储蓄调控、税收调节、利率调整、货币供给等数量性政策是新古典的政府-市场二分法对政府经济管理职能的简化理解，其追求并实现的是静态效率，忽略了如制度创新、政策创新、知识创造、技术创新等质量型的经济政策手段。所以，鉴于中国新常态背景下市场改革深化面临的特有问题，未来解决市场-政府间关系的问题时，需要格外关注历史因素与路径依赖，要考虑政策变迁的适应过程、连续性和渐进性，不能将一切简化为政府退出以及市场配置问题。

政府有为与市场有效之间具有双向因果的关系，任何市场主体都无法超越改革历史与现实社会结构而独立存在，以往30多年改革所积累的文化、历史、政治和意识形态等可能会对新常态下的市场行为产生重要影响。因而，即使是准确无误地启动了市场改革深化程序，市场体系的完善也是一个渐进的过程，此时政府就要相应地进行职能转变与创新，提升政府的管理能力，以适应市场化改革深化对政府的要求。

三、 政府有为与市场有效协同

演进的路径及其规律

（一） 路径

在政府有为与市场有效的框架下，实现使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用这一目标，经济体制改革深化的第一步应该是以“放权”为基本思路和始点，着力消除政府对资源配置干预过多这一突出顽疾。其中，可以选择行政审批作为突破口，借此逐渐全面理顺政府与市场间的关系，最终在体制机制层面保障市场起“决定性作用”，同时积极发挥政府的有效作用。具体而言，近期可从以下几个方面实现突破：一是实现向市场的本质性“放权”，深化行政审批改革作为切入点，在充分激发市场活力，形成经济体制改革持久动力的同时，提升政府的责任能力；二是以深化国有企业改革来深入推动完善市场体系这一目标，彻底促成公平的市场竞争环境；三是坚持公平竞争的首要原则，从根本上解决非公有制经济遭受的歧视问题，使非公有制经济在支撑新常态经济增长、扩大就业等方面进一步发挥重要作用；四是以推进垄断行业改革为抓手，再造就业公平、收入分配公平与市场机会的公平。

（二）基本规律

基于上述有关政府有为与市场有效之间有机关系的分析，要想在市场起决定性作用与更好发挥政府作用兼容的路径上实现突破，几个重要原理或者说基本规律必须遵循：一是过往30年改革历史的重要性及其最小限度打乱原理。市场经济体制的完善是一个渐进的过程，这个过程不仅包含着未来改革的不确定性与非决定性，而且还包括着中国改革开放30年沉积的历史对今后发展所起到的制约（积极与消极的）作用，亦即历史是重要的。

所谓新常态发展模式，本质上可理解为经济类型的一次转换，其中历史路径的影响是最为突出的。因为以往30年的发展模式已经形成了其内在的、特定的经济精神，这种新的经济秩序中包含着由各种各样的规则、经济关系以及技术累积性发展所产生的特定模式。因此，该经济类型的特定性说明，不同发展阶段中由相互依赖的不同因素在时间进程中的因果累积而产生了异质性。所以，未来的经济体制改革深化必须考虑到改革历史遗留的社会规范、文化遗产和传统，确保未来不会导致社会断裂或失范等结构问题。

二是以“资源创造”的创新观替代“资源稀缺”的静态配置观。新常态面临的经济转型与结构升级，要求政府的政策设计务必注重“新奇”的突现、可能的扩散及由此所导致的已存结构的变化①。既然市场主体的行为是由其过往习惯、当前情境及对未来的期待所共同决定的，其中蕴含的想象力和创造力又是其重要特性。因此，在未来改革的社会经济系统转型中，随着市场经济体制的完善，市场作用机制对资源配置的强化，“新奇”事物将随着市场个体独创性活动的丰富而突现，特异性的知识和技能也会随着社会个体对社会经济结构及其转变的认知与学习应运而生。有鉴于此，政府有为的一个重要内容就是调整自主创新政策，完善知识产权保护制度，因势利导，为市场创新行为提供可靠的配套措施。

三是市场化改革深化过程暗含的不确定性与意外性原理。既然是要使市场在资源配置中发挥决定性作用，现代经济所具有的最显著特性——不确定性是不可避免的。一方面，各市场主体活力会随着改革深入而持续增强与再次释放；另一方面，经济政策的制定及其结果也会受到各种行为主体主观创造力和选择能力的影响，而且这种影响是不确定的。因此，经济政策所面临的环境或政策结果所具有的不确定性是无法彻底排除的。此时，政府有为就体现在，尽可能为经济政策设计出一条最适合的解决途径。同时，政府部门应该遵循意外原理，经济政策制定过程中的目标要具有模糊性，为行为人留出足够的创造性行为空间，进而可以充分利用不同的行为主体对问题、战略、规则在认知上的差异，尊重并利用多样化的地方经验，以此获取进一步的经济政策启示或修正。

四是数量型与质量型兼济的经济管理战略。政府有为另一种含义是：其未来经济政策的主旨不能仅仅局限于预测，而是在新常态下通过结构转变，为社会各方面提供更大、更平等的发挥创造潜力的机会，而这要借助于制度创新、技术创新等质量型的经济政策。在利用价格管理、投资或储蓄政策、减税或增税、利息率的调整、货币量供给控制等新古典所强调的数量型经济政策的同时，更要关注数量问题与结构性因素之间的诸多因果关系，必须通过复杂的质量型政策如制度改革或系统转变来解决。新常态面临的关键问题，本质上依然是政府-市场间的制度变迁问题，需要市场经济主体发挥各种创造力，共同构筑并适应制度和技术的创新、结构的变革与转换。

五是开放式的政策试验与政策学习原理。随着政府向市场的权力的逐渐让渡，有必要打破依赖专家的理性设计或领导的个人权威式的政策管理模式，更加强调多主体的多样性创造活动。市场机制有利于促进多样性和竞争，政府可以着力推进合作，从而缓解这三种要素之间的紧张关系。多样性诱致创新并容许不确定性的存在，竞争是创新的驱动，合作可以促成基本的联系和互动。为此，政府要采取措施支持和鼓励新一轮市场化中实验性的行为，宽容可能发生的“错误”并从中学习，进而通过公共部门和私人部门之间的互动进行持续的交互学习，帮助政府做出有利于创新和技术政策的“制度调适”，达到政府促进创新的目标。

四、结 论

中国经济发展进入新常态阶段所面临的主要挑战与机遇，最终必须要由经济体制改革的深化来解决，而过往30年改革开放的经验与教训也要求，彻底解决政府-市场关系问题是后续改革能否取得突破的关键。但市场在资源配置中起决定性作用与更好地发挥政府作用的兼容，并不能简化为政府向市场的单向权力让渡，政府有为与市场有效是双向因果关系，二者的协同演进与有机契合是决定到2020年中国建成比较完善的社会主义市场经济体制的关键。其中，行政审批是突破口，可借此逐渐全面理顺政府与市场间的关系，最终在体制机制层面保障市场起“决定性作用”，但同时也要保持对历史与现实社会结构最小程度的打乱，政府的经济管理政策以创新为导向，数量型与质量型政策兼具，注重改革深化中政府-社会间开放式的政策实验与学习互动，进而重塑政府的职能与角色。

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