油气管道核准策略的实证分析研究

李聪

摘要：本文对中石油总部计划规划部提供的2011年至2014年油气管道月报和周报事件进行统计，并对相关核准工作人员的走访调研，进一步解析了其中对诸多事件的细节。运用以上工作得到的材料，从企地关系的角度，对油气管道建设的核准策略做出了相关的实证分析，填充了国内外对于油气管道核准策略实证分析的空白，最后给出了相应的核准策略建议。核准过程中，油气管道公司方面可以利用自己的整体规模优势，在核准时应善于运用与省部级政府的重点主管部门的交际，促成下级政府积极配合。此外，在基层核准工作中，要认知到地区间的差异，因地制宜的设计管道路由，注意与不同地区的沟通方法。同时，要注意到许多地方政府近些年来对环保的诉求加大，因此管道公司在路由设计过程中要重点注意环保问题，与向地方政府审批过程中，应当着重强调天然气项目当地环境的积极作用。

关键词：油气管道核准策略；企地关系；实证分析

引言

2004年，国家投资体制改革对企业投资项目实行核准制，油气管道核准制度的要求是油气管道公司在路由设计完成后，需要取得政府批准文件才可开工。实行这一制度的初衷是还企业投资自主权，简化项目投资管理，但经过近年来的演变，企业投资项目需要办理要规划选址、用地预审、环境评价、节能评估、社会稳定风险评估等，涉及的部门也越来越多，有的附件比环境评价前面还设置了水土保持、文物调查、环境敏感点审批等一系列要件，项目获得核准的周期越来越长，投入成本大幅增加，核准难度越来越大。

一、实证分析

本文基于中石油总部计划规划部提供的2011年至2014年油气管道月报和周报，以及对相关部门的走访调研，对期间中石油油气管道核准过程中遇到的问题进行了搜集和整理。

（1）争议对象分析

管道工程核准中主要的争议对象是地方政府和中央政府。其中，地方政府争议主要产生于利益诉求，这种争议往往延误核准进度，并极大增加了管道公司的成本。在争议政府部门中，中央政府部门在不同省份的分布较为平均，而地方政府部门较为集中在陕甘宁地区。陕甘宁地区地方政府较多的争议来自于当地政府的多种诉求（如索取原油、捐款和修建文物）和对核准工作排斥和推诿。结果显示，核准遇到的问题主要集中于规划选址、环境评价和土地审批，此三类问题占据了全部问题的一半以上。

（2）管道问题异质性分析

从表格1看，油气管道核准过程中所遇到的问题及类型依附于不同的油气管道项目，具有各自的独特性，这与管道途经地区的诉求差异也有关。为了让研究结果具有普适性，作者对于此类问题的研究应当注重重点油气管道项目（如西气东输三线和陕京四线等）的案例研究。

二、基于具体案例的分析

1、陕京四线

在所有核准流程中，规划选址核准的核准文件数最大。而在规划选址核准工作中，在工作量和核准方面在不同省份也呈现出显著的差异。

北京：获益最大，对管道核准最为支持。

陕西：天然气输出省份，既得利益有限，境内核准过程阻碍多。

河北：省内配气量却相对较少，所以政府对管道工程也并不太支持。

内蒙古：乌兰察布，当地有天然气公司，为避免市场冲突，排斥管道核准；鄂尔多斯，当地建设云计算产业园区，需要假设光缆，当地政府要求光缆与管道并行，实现双赢，因此地方政府核准工作很积极。

甘肃、宁夏和山西：民风淳朴，不合理要求少；但在没有利益驱使的情况下，政府部门行政效率不高、相互推诿、怠政惰政和回避责任等。

2、西气东输三线

其中有部分资料是缺失的，从表中已有的信息可以看到，这个项目基本是每个类型的工作都只需要一个地方的一个部门出具文件（除了线路上遇上特殊情况），而其他的比如压矿，防洪，地震问题，是每个省一份文件，到省厅办理，相关的核准文件很少，核准问题主要集中在规划选址、用地预审、环境评价、这三个方面。其中规划选址涉及到住建局厅，用地预审涉及到国土局厅，环评涉及到地方人民政府和国土局厅林业局厅等。此外，核准过程中，不同地区关注的核准重点也存在差异：南部省份（如福建、广东和江西）明显重视环境保护；个别省份（如江西省）对社会稳定（或居民的意见）最为重视。

三、基于调研访谈的总结分析

由于上述资源中提供的都是管道核准的相关工作总结，其中存在很大部分的问题仍需要更进一步的信息。因此，本课题组到访中石油管道建设项目经理部计划处和中石油北京天然气管道公司陕京四线项目部，对韩冷和李松分别进行了长达两个小时的调研访谈。得到了以下几方面的结果：

（1）对管道核准的态度，地区之间存在着差异性。这与从周报年报中分析得到的结果一致。

（2）各核准问题的重要程度也存在差异。核准工作中难度最大、最费精力的是规划选址、环保评价和用地预审三个环节。其中，环境影响评价最为重要。这些核准工作涉及的政府部门较多，涉及的利益诉求也先对复杂。

（3）与当地政府沟通困难。在核准过程中，90%的时间花费在前期调研中，所有相关事项都须同政府相关部门商定以后才进入正式的电子行政审批程序（正式程序一般7至15个工作日完成）。在与政府部门调研协商的过程中，部分地区的领导遇到核准工作避而不谈、互相推诿，需要工作人员软磨硬泡，甚至需要用酒杯解决问题。在与政府的部门打交道过程中，企业往往处于被动。

由此可见，核准工作能否顺利进行与当地政府的即得利益有关。受益方办事更快，提出附加要求更少；无利益或者利益受损方办事拖拉，提出各种附加要求。管道核准过程中产生的问题多数属由于利益冲突引起的。获利较多的地方，核准工作较为顺利；获利较少的地域，核准工作困难重重，而且往往提出多种诉求。

结论

基于以上分析，本文提出如下两方面建议：

1.设法促成当地政府的统一协调

在到县区一级地方去具体设计路由之前，应当利用好公司的规模优势，最好在省部级先进行有关公关工作，促成下级政府积极配合，实施全面计划管理。比如在湖南省修建西二线的支线湘娄邵线过程中，当时首先由湖南省发改委牵头，召集各个相关部门主持召开了核准工作协调会，使得核准工作的高效顺利的完成，虽然这是当地省政府是为民生着想而主动组织的协调会，其他地区政府思想觉悟不一定会这样高，有懒政怠政的可能，不一定都会行得通。但是作为管道建设公司，在核准过程中要主动考虑这种做法，想办法促成地方政府积极参与。

2.注重沟通方法

现在环保问题十分重要，比如在锦郑线在陡河水库路由方案核准过程中中，当时规划局，住建局，环保局和中石油管道公司协商出三种方案，最后通过讨论，选择了对环境影响最小的方案才通过核准，尽管这种方案比最省钱的方案多花费了一亿元左右。所以在实际工作中要着重宣传项目对地方经济发展和环境保护的重要意义，以便引起高层领导和地方政府的重视，然后合法合理地适当满足地方政府其他诉求，尽量再路由设计时避开环境敏感点，提高核准效率。（作者单位：中国石油大学工商管理学院）

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