我国环境责任保险试点的问题与出路

作者简介：许晴（1991-），女，对外经济贸易大学，硕士研究生。

摘 要：20世纪90年代起，我国开始试行环境污染责任保险，经历了从任意性环境责任保险到强制环境责任保险的过程，虽取得了一定成效但一直没有显著突破。在当前各地环境责任保险试点如火如荼的表象下应当看到，由于我相关法律法规不完善和环境规制力度偏弱，企业投保动力不足成为了阻碍各地环境责任保险推行的工作难点。在我国各项相关制度设计和法律规范尚未到位之时，环境责任保险的可持续发展迫切需要完善基础立法保障和激励措施，调动起企业投保积极性，有步骤、有重点地推动环境污染责任保险制度的建立。

关键词：环境责任保险；试点；企业投保动因

一、引言

2007年，我国启动了环境责任保险在全国的试点工作。试点以来，投保企业数量和投保责任限额不断增加，环责险在提高企业环保意识和对环境污染损失补偿方面发挥了日益重要的作用。但由于各项法律规定不完善，企业环境违法成本低，试点地区企业投保积极性不高，不少地区甚至出现了停滞状态。2013年，环保部与保监会联合发布了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（环发【2013】10号），首次明确试点地区的高环境风险行业需要强制参加环境污染责任保险，此后我国的环境责任保险呈现出加速发展的态势。2014年4月24日，全国人大常委会通过修订后的《环境保护法》，修订案中首次出现了关于环境污染责任保险的规定：第52条规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”。但值得注意的是，规定中明确环境污染责任保险的法律性质为任意保险，非强制保险。而地方在试点工作中采取的是发布“试点企业名录”与环境管理结合的方式约束企业投保，这种政策上强制性投保与法律上任意投保的“双轨运行”实际上带来了环境责任保险的市场公平性和企业投保动力不足双重问题，使得环责险实则在依靠政府手段推行。

不少试点地区对环境责任保险的试点情况进行了调研，发现投保主体多为大型或国有企业，非强制企业的投保率很低，环境责任保险实施的示范效应大于实际意义。这是由于企业缺乏足够的来自法律及执行方面的压力，投保需求不能被充分激发，企业投保动力不足成为推广环责险的阻碍，进而又影响了保险公司承保的积极性。基于以上背景，笔者认为有必要对近年来环境责任保险试点的状况进行分析和总结，从企业投保动因角度找出制约我国环境责任保险发展的根源，并试图提出相关的发展对策。

二、文献综述

通过对我国环境责任保险的研究成果的检索和总结看，环境责任保险一直是学界关注的热点，本文主要关注了学者对国内外环责险推广存在的问题和解决办法。

不少学者介绍了国外环境责任保险的发展模式，为我国环责险的发展提供经验借鉴。王宁[1]（2015）、白江[2]（2015）、贾爱玲[3]（2012）、汤济世[4]（2009）等学者对美国、德国、法国的环境责任保险的方式、适用范围和赔偿范围进行了比较和总结，大多数学者认同应当对重点污染行业实行强制型环境责任保险制度，其他行业实行任意环境责任保险为辅的方式。同时指出目前我国推广环责险的首要任务应是做好立法保障的基础工作，其次是加大优惠政策和激励措施的力度。

还有一些学者通过调研对环境责任保险试点情况进行了分析，从法律制度、政府支持、风险评估、信息披露等方面总结了目前各地环境责任保险试点中存在的问题。

张伟等[5]（2015）探讨了目前试点中环责险面临的供需“双冷”问题。认为政府应该从加强环境规制力度入手，通过经济激励的方式来启动企业对环境污染保险的市场需求，进而提升保险公司的供给意愿。在对试点地区的调研中，学者均认识到企业投保意愿不足是一大阻碍。陈姣等[6]（2015）梳理了无锡市、上海市两地环境责任保险实施的问题、运行模式等，这些地区主要通过补贴、绿色信贷等政策激励投保意愿。王超然[7]等（2011）对河北、湖南、湖北三地进行环境责任保险试点了调研，发现企业投保意愿不足进一步是看由于保险公司在费率厘定中存在着高风险、高成本的问题，而且企业在现有政策框架下不进行投保的成本很低。

基于以上文献发现，不少学者从整体上分析了我国环境责任保险在推行中存在的问题，另一些学者对各地方试点环责险的现状进行了总结，但总体而言缺乏对全国试点环责险面临的共性问题的归纳分析。探讨试点环责险的共性问题对于剖析阻碍我国环责险发展的根本原因，找到适合我国国情的环境责任保险发展路径至关重要。因此，本文试图对近年来各地方试点环境责任保险的经验教训进行梳理和总结，从企业投保动因角度找出目前发展的瓶颈和未来发展环境责任保险的可行之路。

三、环境责任保险在地方试点中的问题

（一）环境责任保险试点中的问题

根据地方政府和学者的调研情况看，在环境责任保险的试点过程中主要面临的问题有以下几个方面。

1.实施力度不足

从全国看，大部分地区实行的是政府推广、企业自愿的形式，每个地方又有不同的实施力度。部分地区将环境责任险列为强制性责任保险，如长三角地区大多以政策文件形式在特定行业和企业强制推行。这种方式起初虽利于市场培育和环责险的推广工作，但长期看，脱离配套政策和激励措施的强制可能会导致环境责任保险发展后劲不足。同时，这种政策性的强制目前缺乏法律制度层面的支撑，地方在推行工作中容易底气不足，一定程度上制约了环责险的发展。另一些地区，如河南省实行的是自愿投保，企业没有主动购买环境责任保险的意识和需求，投保动力得不到激发，造成环责险持续推行缓慢甚至停滞的状态。

2.环境责任保险供需双冷

纵观各试点省市的情况，环境污染责任保险费率均在在1.5%-3.5%之间，而普通责任保险的保险费率一般在0.3%-0.8%之间，显然该保险费率远大于一般责任保险的费率，企业所付出的风险转嫁成本也远大于一般企业。在现行环保法律下，企业在发生环境污染事故时直接面临的赔偿很少，而较高的保险费率直接导致企业对环境责任保险缺乏有效需求。需求不足使得环境责任保险难以发挥大数法则的作用，经营环境责任保险对于保险公司来说又变成一项赔本买卖。

供给方面，因为缺乏经验数据积累，保险公司难以估计风险损失，只能通过提高保险费率降低自身风险，从而导致环责险保险费率与实际风险严重不符合，赔付率远低于普通责任保险的50%以上。从下表中2005-2009年的赔付率数据可以看出，环境污染责任保险赔付率一直处于低位运行的状态。

从根本原因看，环境责任保险供需双冷的局面是由于我国环境规制力度弱，缺乏环境污染损害赔偿认定规则和环境污染责任赔偿制度，以及相关的优惠配套措施，使得企业缺乏投保环责险的动力。对于保险公司，环境责任保险的经营无法实现规模效应，供需双冷造成很多地区环境责任保险试点工作近乎停滞的状态。

（二）试点中问题的解决——从企业投保动因角度

1.企业动力不足的原因

通过以上试点地区实施环境责任保险的情况来看，环境责任保险供求不足是各地区面临的共同问题，而企业投保动力不足是其中的关键因素。

企业投保动力也即环境污染保险的需求是企业转嫁其排污损失风险的需要，而这种损失风险又取决于政府的法律规制力度。当前，由于我国相关环保法规对非法排污行为的处罚不严，且执行力度不够，发生环境污染事故时企业面临的罚款和赔偿较少，也就无须通过购买保险来转嫁损失风险，从而导致环境污染保险需求不足。反过来，需求不足又会造成供给缺乏弹性，从而导致环境污染保险的运行进入停滞状态。

2.发达国家解决企业投保动因的经验

从国际上看，各国通过完善各项激励措施和政策的相互联结，激发企业投保环境责任险的动力。例如，很多国家的高环境风险企业一般要承担特别法规定的财务担保责任，或者可追溯的连带污染治理责任，用这些责任激发企业投保的动力，通过投保环境责任险转移其污染责任风险，从而提高企业的市场竞争力和诚信度。

在我国强制性环境污染责任保险制度尚待立法的情况下，可以把企业投保环责险、各项环保评估结果与企业评定各项资历挂钩，但要注重对保费的设定。因为如果任由保险公司制定保费，会造成保险公司牟取暴利的冲动以及企业的环境保护成本过高；如果政府对保费进行限制，又会影响保险人灵活制定保费，使投保人丧失风险控制动力。[8]

3.国内试点的相关经验

各地方根据自身情况走出了不同的发展模式。相比于湖南省“强制实施型”模式和湖北省“财政补贴式”模式下均无法激发企业投保环责险的积极性，河北省实施的“命令控制+经济激励”的模式有很好的借鉴意义。这种模式通过不同性质的环保政策工具的组合，将绿色信贷和环境污染责任保险相结合，有效调动了企业和保险公司开展环责险的积极性。一方面，政府将企业投保环境责任险与排污许可证等结合起来强制重污染企业购买；另一方面是否投保也成为了企业向银行申请贷款授信额度的重要考虑因素，从而使得一些需要贷款的企业更有意愿购买环境责任保险。因此，在具体实施过程中，各地方可以学习河北的经验，因地制宜地发展适合本地区地环保责任险模式。

四、总结与建议

从地方试点环境责任保险的情况看，目前各地企业的投保意愿不足是制约环境责任保险发展的重要因素，同时保险公司在费率厘定中存在着高风险、高成本的问题，企业在现有政策框架下进行投保的成本较高。从根源上看，由于我國环境规制力量偏弱，环境污染事故责任认定和赔偿规定不到位，企业在发生环境污染损失事故时面临的赔偿很少，因而缺乏转嫁环境污染损失风险和投保的有效需求；同时由于经济规模效应的制约，保险公司无法利用大数法则降低经济成本，造成对环境责任保险产品的供给不力。这两方面共同造成了我国环境责任保险发展缓慢的现状。

从发展模式上看，各地区实行的单纯强制性和任意性的模式均有一定的限制，前者容易导致企业投保积极性不高，而后者实质上仍是一种企业污染政府买单的模式，均无法从根本上解决问题。经验表明，强制型和经济激励相结合是最有效的方式。参考河北省的经验，一方面将环境责任险与排污许可证等结合起来强制重污染企业购买，另一方面将是否投保环境责任保险作为企业向银行申请贷款授信额度的重要考虑因素，就使得一些需要贷款的企业更有意愿购买环境责任保险。

由此可见，我国应当逐步着手制定完备的环境保护法律和环境执法标准，提高企业非法排污成本和企业的环境保护意识，激发企业投保环境责任保险的积极性和保险公司对环境责任保险供给的能动性。在当前环境责任保险推进的过程中，应结合多种市场手段，并以行政手段为辅助措施，才能使企业真正认识到环境污染对企业本身的危害，调动起企业自身规避风险的积极性。

最后本文设想，对我国环境责任保险未来的发展应当遵循“突出重点、循序渐进、夯实基础、自愿与强制相结合”的原则，分三个阶段逐步推进。第一阶段，在特定行业范围和地区内实行重污染企业强制投保环境责任保险，以自愿环境责任保险制度为辅，集中力量研究对关键行业实施环境责任保险的细则，加快对各项环保法律法规和损失赔偿认定规则的研究和出台，这一阶段工作应当突出重点，以点带面，注重对推动环责险工作投入的长期效应和可持续性，而不必盲目追求扩大试点范围；第二阶段，是扩大范围推行以强制责任保险制度为主的模式，将实施对象由重污染行业扩大开来，将重点放在研究财务担保、税收等配套政策的研究上，争取其他行业企业参与到环境责任保险中，从而发挥保险大数法则的作用，实现环境责任保险的规模效应；第三阶段，是缩小强制责任保险名录，推行以任意环境责任保险为主的方式，依靠市场化推动环责险的发展。

（作者单位：对外经济贸易大学）

参考文献：

[1] 王宁，发达国家环境污染责任保险制度比较与借鉴，[J]，管理纵横，2015

[2] 白江，论德国环境责任保险制度：传统、创新与发展，[J]，东方法学，2015（2）：131-149

[3] 贾爱玲，国外环境责任保险制度评析与启示，[J]，环境保护与循环经济，2012（12）

[4] 汤济世，国外环境责任保险制度对我国的启示，[J]，现代商贸工业，2009，21（6）

[5] 张伟、粟榆、罗向明，中国环境污染保险供需“双冷”的经济解释，[J]，保险研究，2014（5）：3-12

[6] 陈姣，林强，长三角地区环境污染责任保险试点现状及完善研究，[J]，上海保险，2015（3）

[7] 王超然、吴佳蔚、朱宁、黄璐、徐笑，环境责任保险亟待创新突围——基于湘鄂冀三地环境责任保险试行现状调研的分析，[J]，环境经济，2011（8）

[8] 陈冬梅、夏座蓉，环境污染风险管理模式比较及环境责任保险的功能定位，[J]，复旦学报，2011（4）