土地发展权的归属及其设立

鲜金秀

摘要：目前我国土地发展权尤其是农地发展权在法律上是缺失的，而实际上土地发展权是归国家所有，这严重侵害了农民权益，导致了许多矛盾，尤其是在征地问题中。本文基于保护农民利益的视角，探讨了土地发展权的归属以及设立土地发展权的几点措施。

关键词：土地发展权；归属；设立

1.土地发展权的概述

土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利，可分成两个层次：一个为发展农业用地的农地发展权，另一个为开发城市土地的市地发展权。农村土地发展权主要包括将农用地转变为建设用地以及改变已有建设用地从而增强土地利用强度。尽管我国土地法律制度中并没有明确设立土地发展权，但在现实中土地发展权是客观存在的。

从我国实际情况来看，我国目前的土地发展权属于国家所有。一方面，法律规定农村土地的所有者为农村集体经济组织，另一方面，国家严格限制农村土地用途的转变。我国《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度”，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。此外，国家还限制了农村集体建设用地的流转。《土地管理法》第六十三条规定：“农地变为城市建设用地的唯一途径只能是征地，任何人不得擅自改变土地用途，这就使得农村集体经济组织的所有权受到限制，剥夺了其土地发展权。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”第四十三规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或征用并给予补偿。”①《土地管理法》的这些规定都表明，农村集体经济组织的土地所有权是受限的所有权，是缺失土地发展权的所有权。

2.土地发展权的归属探讨

关于土地发展权的归属问题，相关学者进行了激烈的讨论，总的来说，主要有三种观点。大多数学者认为土地发展权应该归国家所有；一部分学者认为土地发展权应该归土地所有者所有，农地发展权应该属于农村集体所有，国家可向农村集体购买土地发展权或者允许农地发展权在市场上交易与流转；还有一些学者认为土地发展权应该由国家和农村集体共同分享，即改变土地使用性质之权的土地发展权归国有，包括农用地变更为建设用地之权和未利用土地变更为农用地或建设用地之权，土地使用性质不变但对原土地增加投入而形成的发展权归土地使用权人所有，包括农用地使用权性质不变，土地承包人增加对农用地的投入而形成的发展权和在建设用地上进行建设而形成的发展权。②对于以上三种观点，我赞成土地发展权属于土地所有者，农村集体土地发展权应该属于农村集体经济组织而非国家所有，理由有以下几点：

第一，农村土地和城市土地应该享有平等的权利，从而维护社会稳定。目前我国农村土地最大的问题就是产权的不完整，我国采取城市土地国有制和农村土地集体所有制，农村土地和城市土地所有者理应享有平等的权利及地位，然而农村土地所有权是受限的所有权，土地发展权是缺失的，农民没有发展土地的权利，这对于农村和农民来说是不公平的。

第二，农村土地发展权的缺失产生了许多社会矛盾和问题。由于发展权的缺失，农用地转变为城市建设用地只能通过政府征地，由于改变土地利用性质产生了巨大的增值收益，而农民分享到的却极少，上访事件不断增加，给社会带来了不稳定因素。此外，权能缺失导致农村集体和农民的利益受损，城乡贫富差距巨大，农村劳动力不断向城市转移，空心村层出不穷，农地利用效率反而降低，由于受到利益驱使，小产权房也悄然出现。

第三，土地发展权归属于土地所有者有利于提高土地资源的利用效率，保护耕地，避免土地的过度开发。将土地发展权归属于土地所有者，土地所有者会从长远发展的角度考虑，使土地资源得到最优最佳的利用从而使自己获得最大收益。目前，我国进行的征地，大部分都超出了公共利益的范畴，政府为了更多的土地财政，受到利益诱导，大量进行征地，使我国耕地不断减少。

3.设立土地发展权的措施

3.1完善相关法律法规，给予有力的法律保障

为了顺利设立土地发展权，成功进行土地发展权的制度设计，首先必须在《宪法》、《土地管理法》及其他相关法律法规中明确规定土地发展权属于土地所有者所有，以此提供明确的法律支撑。土地发展权的设立是一项系统的工作，土地发展权尤其是农地发展权的转让、定价、实施等问题都需要在法律中得到体现才能保护产权所有者的合法权益。

3.2实行规划先行，保护土地资源有计划的合理利用

在土地利用与发展的现实中，一个地区的规划是非常重要的，它决定了一定时期内该地区的土地利用情况和总的发展方向。因此，规划必须作为大的前提，发挥指导作用，它是土地发展权设立、配置、转让等的技术支撑。无论是在转变土地用途过程中还是加强土地利用强度过程中都必须严格监管和控制，使其符合规划。当然，国家按照土地利用总体规划、土地利用年度计划等，需要严格限制农用地转变为建设用地的，可以向农村集体经济组织购买土地发展权，从而保护耕地。

3.3设计合理的税收体系，调节增值收益分配

土地用途转变，集体建设用地流转等必然会产生土地增值收益，将农地发展权赋予农村集体经济组织后，国家征收农村集体土地的时候，增值收益就由所有者获得。但是，土地价值增值与国家政策以及投入基础设施建设等密切相关，国家可以建立合理的税收体系，将土地增值税按照一定比例在国家和地方政府中进行分配，通过税收的方式将一部分增值收益收归国家和政府，从而更加有效的管理土地市场，刺激地方政府更好的管理土地，避免大量征收土地及目前出现的矛盾。

3.4建立完善科学的城乡土地信息管理系统和监测系统

建立一个完善的土地信息系统有利于实时高效利用土地以及严格监控土地的合法利用。将城乡土地信息连接起来，根据土地利用规划以及土地利用变动信息，有秩序的建立城乡统一的土地市场，促进农村经济发展和农民生活水平的提高，使我国土地制度更加科学合理。

4.小结

土地发展权尤其是农村集体土地发展权的建立是我国土地制度改革的核心；是完善农村土地产权的必由之路；是促进城乡协调发展，保护农民利益，调动农民生产积极性的需要。将农地发展权赋予农民是公平合理的，避免了许多不必要的矛盾，并通过产权的方式用经济手段有效地保护了农地。（作者单位：四川大学）

注解：

①陈柏峰.土地发展权的理论基础与制度前景[J].法学研究，2012（4）：100.

②林晓雪，吴金辉，臧俊梅，等.我国土地发展权研究综述[J].广东土地科学，2012，4（2）：11—16.

参考文献：

[1]陈柏峰.土地发展权的理论基础与制度前景[J].法学研究，2012（4）：100

[2]林晓雪，吴金辉，臧俊梅，等.我国土地发展权研究综述[J].广东土地科学，2012，4（2）：11—16.

[3]刘明明.论我国土地发展权的归属和实现[J].农村经济，2008（10）：94—97.

[4]沈守愚.论设立农地发展权的理论基础和重要意义[J].中国土地科学，1998，1（1）：17—19.

[5]王永莉.国内土地发展权研究综述[J].中国土地科学，2007，6（3）：69—72.

[6]张友安，陈莹.土地发展权的配置与流转[J].中国土地科学，2005，10（5）：10—14.

[7]刘永湘，杨明洪.中国农民集体所有土地发展权的压抑与抗争[J].中国农村经济，2003，6：16—24.

[8]廖喜生，陈甲斌.从集体用地流转看我国农村土地发展权配置[J].中国国土资源经济，2007，12：8—10.

[9]臧俊梅，王万茂.从土地权利变迁谈我国农地发展权的归属[J].国土资源，2006（6）：18—21.