基于案例研究的PPP政府政承受能力分析

王艳

摘要：PPP作为一种新型的融资方式，不仅可以缓解政府财政负担和避免债务风险而且可以提前满足社会公众的需求和提高项目的运作效率。然而，这种既可以减轻政府财政压力又可以大力推进基础设施建设的融资方式在各个地方政府区域内，在一定的年限内，是否就真的可以毫无顾忌的随意发展呢？本文站在政府角度讨论财政承受能力与PPP项目资金投入分析的必要性。

关键词：PPP；财政承受能力分析；必要性研究

1.引言

PPP是指“Public-Private Partnerships”，中文名多是译为“公私合伙制”，由于各个国家的定义不同，它其实是一个意义比较宽泛的概念，它的不同的形式则是由各个具体项目的不同特征来表现的。简而言之就是来提供公共产品或服务的一种方式，由公共部门通过与私人部门建立起伙伴关系来实现。PPP本身是一个意义极其宽泛的概念，又加之其意识形态的不同，所以要想使世界各国对PPP的确切含义达成共识是很困难的。亚洲开发银行、美国、世界银行、欧盟等国际组织和国家都有各自的定义。[1]

目前，由我国的财政部给出的定义是，PPP是指政府与社会资本为提供公共服务或产品而去建立的“全过程”的合作关系，以授予社会资本一定的特许经营权为基础，以利益的共同分享和风险的共同承担为特征，同时通过引入市场竞争和激励约束机制，来共同发挥双方的优势，进而来提高公共产品及服务的效率和质量。[2]

我国发改委给出的定义是，为增强公共产品和服务的供给能力、并且提高供给效率，政府部门以通过特许经营的方式，通过购买股权合作、服务等方式，与各社会资本建立起利益共享，风险分担且长期合作的关系。不难看出，国内定义PPP的四大特点可以概括为：标的是公共产品和服务；政府与社会资本全过程长期合作；利益共享；风险分担。[3]

2.PPP模式在中国发展之意义

2.1 PPP模式引入社会资本，解决了财政资金紧张问题。

经济的快速发展离不开基础设施的完善，同时，基础设施建设也是一个国家发展水平的体现，所以，在相当长一段时间内，中国将大量建设基础设施，而所有基础设施项目的建设需要投入大量的资金，这对于财政是一个巨大的压力，所以，引入PPP模式，可以引入外资与社会民间资本，以此来解决财政资金紧张这一难题。

2.2 PPP模式可以有效提高建设水平和运作效率。

基础设施建设一向是政策职责，也由政府独立负责建设经营，没有引入社会建设及运作方式，所以在建设水平及运作方式上面一直没有突破，造成了资源浪费，效率底下，收入不足的情况。然后，采用PPP模式，给予社会资本一定的特许经营期限，有社会社会资本来建设和运作，就相当是市场运作，引入了竞争机制，自然回提高管理水平和技术水平，从而提高基础设施建设项目的建设水平和运作水平。

2.3 PPP模式是借鉴国外先进经验的产物。

PPP模式在欧洲国家运用相对成熟，所以，国际上有许多成功案例和运作模式，我国在运用PPP模式时可以充分借鉴和学习国际先进模式。

同时，在PPP模式中，还可以引进外资，同时就引入了相应的建设经验和运营经验，通过此种方式，就让我们学习到了相应的技术和管理方式，有利于我国基础设施的建设和管理。

3.基于政府财政承受能力的PPP项目合理规划的必要性

PPP模式自从2014年以来，我过就处于积极推广的阶段，因为我国成功应用PPP模式的案例极少，所以，适合我国国情的PPP模式还很少，有很多需要完善的地方。

故在政府财政承受能力立场上，对一个或多个PPP项目进行合理的规划是很有必要性的。

对于各级政府来说，PPP模式还是一种全新的模式，所以，对于具体的操作各级政府并不熟悉。但是由于我国推行的力度，以及各种媒体宣传，致使PPP模式有些过热，不管符合不符合PPP模式，也不管各个地方是否具备相应的条件，对于PPP模式，各级政府、各个地方就跃跃欲试，但这种盲目引入，使很多项目只是有了开始却并没有很好的结束。使有良好意义的民生工程变成了“烂尾”工程，或者是承担支付额大量的资金来继续完成，进而给政府的财政承压能力造成巨大挑战。

财政承受能力分析，就需要从项目全寿命周期或从项目特许经营期的角度考虑财政资金的支付，充分考虑项目期内财政资金的承受能力，可以有效防止项目期间的支付风险，保证项目顺利进行。

故在政府方决定开始PPP项目的前期就应该从各个方面进行全方位，多维度的考察调研，使得即便在多个不同类型的PPP项目不断实施的过程中也不会存在太大的问题。而本文则选择以政府财政承压方面，来就多个不同类型的PPP项目进行虚拟，从而对这个问题进行一定的探索。

4.从政府资金支付角度对PPP项目进行分析

PPP模式中的财政资金流主要指PPP项目现金流的流入与流出。其中现金流入主要指项目的融资资金及经营收入等，现金流出主要指项目的建设支出及项目运营成本等等。由于本文的落脚点在于政府方的财政承压能力，即该现金流来自于政府方各个阶段的财政投入。

PPP项目中的政府资金投入情况则可按照项目发展的阶段（纵向）进行分类，其投入资金的阶段可以划分为：建设开发阶段资金投入、试运营阶段资金投入和运营阶段资金突入。从而对各个项目进行具体的分析，来形成一个完整的现金流曲线图。对多个不同类型的项目进行合理的规划安排及重叠，来形成一个总的现金流曲线图，使该方案对该地方政府财政压力最小。

由现目前所成功投资运营的具体例子来看，PPP项目大体可以分为三种类型，盈利型、半盈利型和非盈利型。盈利型是指各方面条件都很好，有众多投资者进行投标，不需要政府方再进行资金投入的PPP项目。半盈利型是指政府方在前期需要三通一平、场地勘查项目的资金投入，或者是在运营期间需要进行一定的资金补助的PPP项目。而非盈利型则是指政府方在各个阶段都需要投入不同程度资金的PPP项目，例如非盈利性养老机构。

5.结论

论文概述了PPP模式广泛的概念，从政府财政承受能力角度分析讨论了PPP项目合理的财务规划，得出了PPP项目款项支付与政府财政承受能力之间有着严密的逻辑关系，关系到项目的成败，同时从政府财政的现金流角度进一步分析了政府资金进入PPP项目需要合理规划。（作者单位：四川建筑职业技术学院工程管理系）

项目：四川建筑职业技术学院科学技术研究项目——高职类工程管理专业案例教学实践研究；项目编号：20140208

参考文献：

[1]张程.农发行运用PPP模式支持项目的思考[J].农业发展与金融，2014（10）：38-40.

[2]叶晓甦，于娜莎.基于现金流视角的PPP项目财务预警指标体系构建研究[J].建筑经济，2009（7）：109-112.

[3]中国财政部.关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知.