“美丽乡村”建设下的山区农民集中居住问题探究

曾玖林

摘要：山区农民集中居住是实现城乡一体化、农村城市化、农业现代化和农民市民化“四化”同步发展的必由之路，在国家大力推进“美丽乡村”建设的大背景下。通过同国内外山区农民集中居住先进模式进行比较分析，发现开县美丽乡村建设存在一些问题和不足。因此，文章针对不足也提出了相应的建议。

关键词：美丽乡村；山区农民；集中居住；开县

2013年5月31日，重庆市“美丽乡村”建设现场会在开县召开，标志着重庆市“美丽乡村”建设全面启动[1]。美丽乡村是建设社会主义新农村的一项新举措，也是促使农村居民集中居住的一种新方式。集中居住对确保人口集居、土地整合、产业集聚，走新型工业化发展道路，提升城市能级有重要意义。由此，在国家大力推进“美丽乡村”建设的过程中，有必要对随之导致的山区农民集中居住问题进行剖析，致使乡村农民更加美丽。

一、重庆市开县农民集中居住现状

自开县启动“美丽乡村”建设以来，截止2014年5月，已累计规划编制美丽乡村207个，启动建设183个，竣工104个，搬迁入住8879户。按照“宜农则农、宜牧则牧、宜林则林、宜游则游”的建设原则，目前已打造县级以上龙头企业71家，农业专业合作社1409个；农业增加值增长幅度逐年增加，增速位居各区县前列；以农业专业合作社为载体，完成农业招商引资5.3亿元。美丽乡村农户的农家乐累计已接待游客16万多人，实现创收384万余元；共解决1.7万余人的饮水难问题，方便1.2万余人的安全出行，丰富了2.7万余人的文化生活，全县的农村面貌得到了有效改善。开县美丽乡村建设已由“规划实施”向“落地生根”转变，迈上了“求突破、上台阶、大发展”脱贫致富的良性发展轨道。

二、重庆市开县农民集中居住存在的问题

伴随开县美丽乡村建设大力推行，农民集中居住已成雏形。但是，在美丽乡村建设的过程中，同国外的韩国“新村运动”、日本“造村运动”和德国“村庄更新”，国内的浙江“安吉模式”、浙江“永嘉模式”和江苏“高淳模式”等国内外农民集中居住先进模式进行对比分析[2]，农民集中居住也存在一些问题，主要有：

（一）集居点设计与乡镇总体规划不衔接。乡镇一级政府在建设农民集中居住点时，一味追求“高、大、上”，缺乏对本地经济社会发展状况和居民意愿进行统筹考虑，部分乡镇把建设农民公寓楼作为农民集中居住的主要形式，对乡村自然风光和文化传统造成了极大地破坏。另外，由于规划设计与实施建设存在脱节现象，在这“过渡”期间为获取超额补偿，部分村民急于建房，导致规划外建房的现象时常发生。虽然各乡镇农民集中居住点的规划建设都提出较高标准的要求，但在整体布局和设计上不尽合理，土地利用率低，很难满足农民实际使用功能需要。

（二）土地权限模糊缺乏法律支撑。由于集中居住用地未通过依法审批，大部分土地不符合总体规划要求，在法定用途上仍然是农用地，国土及相关部门很难为农民集中居住区的农民办理合法权利证书，致使产权处于不合法状态，必将烙下事后纷争。另外，在推进集中居住区建设的过程中，将有大部分农户需要跨组居住，而对跨组的农户很难发放用地许可证，因为土地承包证属所在组农户管理，如果发放用地许可证，则导致“一地两证”现象。目前，全县进入农民集中居住区的约80%农户没有拿到土地使用证和房屋产权证，这已经成为构建美丽乡村不美丽的重要因素[3]。

（三）集居点“+”与旧宅“-”不匹配。农民入住集居点后旧住宅应逐步退出，通过土地复垦的办法，将其整理成耕地补充基本农用田，这样才能实现基本农田面积处于平衡状态。但在具体实施过程中，旧宅拆迁难度非常大。原因在于：一是农民迁入集居点后，因土地使用权属等问题，担心将两证齐全的老宅拆除后，新宅得不到法律应有的保护；二是因耕作和养殖的需要，由于集中居住区建在相对平坦的区域，大部分村民的农用地相隔较远，平均距离约3-4公里，给农户生产造成极为不便，群众反响强烈。三是新建住宅占地过大，并且都是属于平整的好地，在全县已开工建设的集居点中，主要采取联排别墅建设模式，约占七成以上，户均占地面积在6分地左右[4]。四是有些靠近城镇的农民既在城里有商品房，也在集居区有新建房，还在老家有旧宅，形成大量的一户两宅、三宅的住房格局，导致重复占用和浪费土地。

（四）补偿额度不足诱发政府公信力减弱。农民集中居住建设过程中，地方政府对农民房产和宅基地补偿不足，主要存在以下几个方面的问题：第一，只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿，对超出的部分仅仅按成本价给予补偿，有的甚至不给予补偿；第二，安置房一般属于集体土地产权，不能够直接上市交易，要想变成可上市交易的房产，必须先补缴一部分土地出让金；第三，补偿额度偏低，农民得到的补偿与同类同地段的商品房价格相比，或者与土地拍卖出让的价格相比，差距悬殊较大。因此，不少人认为政府强行农民集中居住，只对房屋进行较低补偿，对宅基地不给补偿或者补偿很少，会加剧政府公信力的减弱。

（五）人不离村可上楼，足不出户难致富。不少乡镇政府盲目照搬城市小区建设模式，推倒具有乡村气息的房屋，建筑高楼大厦，致使集中居住农民生活成本大幅提高。调查显示，很多住在集中居住点的农民反映：“以前能吃的蔬菜可以自己种，现在不仅仅都要到市场去买，还要徒步更远的路程，几万元的补偿金，就算省吃俭用也维持不了多长时间”。统计表明，集聚区农民的日常生活开支平均每户增幅达35%以上。生活成本的提高对本来增收困难且又无其他劳动技能的农户来说无疑“火上浇油”，将会严重违背人不离村可上楼，足不出户可致富的美好愿景。

三、农民集中居住的对策建议

解决大农村、远山区、散集聚问题是开县经济社会发展至关重要的大问题，也是重庆乃至国家发展的重要着力点。以美丽乡村建设为突破口，引导山区农民集中居住，释放聚集效应，这是国家发展方向，也是增进人民福祉的具体路劲。针对开县美丽乡村建设存在的一系列问题，提出如下建议：1.合理规划是基础。开县美丽乡村建设要在《开县贫困村美丽乡村建设户口迁移实施办法》、《开县贫困村美丽乡村建设操作细则》等文件的指导下[5]，分乡镇街做好美丽乡村专项规划，各村美丽乡村建设规划及重要节点的村庄环境整治设计和项目工程设计等各项深化规划工作，增强规划的可操作性。2.突出重点，分类实施。全县美丽乡村要重点以精品村和整乡整镇推进美丽乡村建设为载体，针对不同类型的村分类实施美丽乡村建设工作，向已建成且收效较好的“十里竹溪”、“幸福满月”、“醉美关面”、“七彩白泉”等示范村模仿学习，对照规划目标进行完善提升；对未开展村庄环境整治创建的村，要先进行村庄整治、农房改造，再按美丽乡村规划要求进行完善提升。3.加大资金投入。美丽乡村建设是城乡统筹综合改革的重要举措，开县要利用好各类资金来源渠道，并加大对乡村建设的资金支持力度。资金主要来源有政府资金、民间资本、金融贷款和村庄经营性收入。（作者单位：重庆工商大学长江上游经济研究中心）

参考文献：

[1]邓延军.重庆：美丽乡村建设全面启动[J].山东经济战略研究，2013，6：5.

[2]陈善鹤.美丽乡村建设实践模式探索——以浙江省瑞安市为例[D].华东理工大学，2014：10-15.

[3]郑风田，傅晋华.农民集中居住：现状、问题与对策[J].农村经济问题，2007，9：4-7.

[4]林娜.新农村建设中农民集中居住问题的研究[D].苏州大学，2013：32-34.

[5]重庆市农业委员会.民生青山两相宜——重庆高山生态扶贫搬迁做法[J].农村工作通讯，2013，24：63-64.