“管办分离”下公益性事业单位的政府监管

李力

摘 要：伴随着我国政府职能转变和机构改革的步伐，作为我国特色的事业单位的改革也势在必行。管办分离成为事业单位改革的重要途径，分离状态下的事业单位职能被拆分，形成与原来截然不同的新组织——公益性事业单位。对于这个全新的公共服务提供的市场主体的出现，政府应该秉承职能转变的宗旨而加以有效的监管。就当前形势下政府对公益性事业单位监管的现状和必要性进行简单分析。

关键词：管办分离；公益性事业单位；政府监管

中图分类号：D601 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0009-02

一、管办分离下公益性事业单位政府监管的现状

管办分离是我国事业单位改制的重要手段，管办分离的宗旨在于强化事业单位的公益性职能，确保公共服务的公共性和高质量。管办分离将事业单位的行政职能剥离；将部分私人可以举办的公共服务划归社会和企业举办；保留其专业性的公共服务职能成为独立的法人组织以提供公共服务。公益性事业单位是传统体制的事业型单位在剥离行政职能和除却私人举办职能后的事业单位的概念。而公益性事业单位的政府监管呈现传统与改革相结合的监管模式。

1.事业单位体制改革中新型监管制度的应用。管办分离的事业单位改革已经深深地影响着我国政府职能转变和机构改革，行政职能的回归和政府干涉范围的缩小都对政府的监管职能提出了较高要求。传统的事业单位体制在逐步地松动，政府对事业单位的统治与管理的模式逐步转变为新型的政府監管模式，确保公益性事业单位的社会主义方向和公共服务的高效供给。政府对公益性事业单位监管理念由原来对其附属部门的监管转变为对独立运行社会组织的监管；监管手段由原来的行政干预手段转变为现在的规则制定方式，通过完善的法律制度体系来约束和规制公共服务市场主体之一的公益性事业单位。

2.财税、人事制度逐步完善，监管注重公益事业单位的独立性。传统事业单位的改革困境在于改革后的事业单位的资金来源断裂与人事关系破裂所造成的问题。管办分离以后的公益性事业单位，政府鼓励其构建独立的法人治理体系，财政制度由原来的全额拨款改由现行的差额拨款，并在其运行中提供优惠的税收政策；人事制度由原来的公务员统一管理改由现在的参公管理，并赋予其考录的自主性。现行的财税、人事制度保障了公益性事业单位的运行基础，更加注重公益性事业单位的独立性和公共性。

3.传统观念严重制约着管办分离和事业单位监管的落实。传统的行政思想包含着政府行政干预的管制思维、事业单位的公务员待遇思维、社会大众的笼统国家概念等等。第一，政府的干预思维使得管办分离的利益点和职能减少，政府的政绩能力和管辖范围的缩小严重影响着部分行政人员的利益，不愿事业单位的管办分离，将自身的职能仅限于监管层面。第二，事业单位内部认为管办分离，使其丧失了部分重要职能，人员的社会地位和福利降低，利益大幅减少，抵制管办分离和政府监管成为该政策落实巨大障碍。最后，社会大众笼统的将事业单位的改革认为是政府机构改革和职能转变的内部问题，缺乏全面的了解和认同，使得事业单位管办分离后的政府监管缺乏一定的舆论支持。

4.公益性事业单位的监管法制体系不健全。管办分离后，政府对于事业单位管理的角色和地位发生了重大转变，政府成为管理者而非承办者，规则体系的制定成为政府监管的主要职能和手段。当前形势下，我国公益性事业单位监管的专项法律仍处于空白形态，不完善的替代性法律和政府规章成为政府监管的主要依据。政府的监管制度缺乏独立体系，对公益性事业性单位的监管依赖政府对社会组织和非营利组织的管理制度。同时，监管的配套制度未能充分考虑管办分离后事业单位人员的基本需求，配套制度的缺陷导致政府对公益性事业单位的监管难以落实。

二、管办分离下公益性事业单位政府监管的必要性分析

就目前我国公益性事业单位监管的情况来说，管办分离之后政府对于公益性事业单位的监管是具有必要性的。

1.我国公共市场监管体制不健全，监管必不可少。我国公共服务的提供集中于政府及其政府的附属单位，在管办分离之前，事业单位是我国公共服务提供的最主要主体。也就是说，我国公共服务的提供者主要是广泛意义上的“国家”，社会组织和私人提供在公共领域微不足道。而我国独特的公共服务提供形态使得政府成为运动员，同时也是自身的裁判员。公共服务市场监管缺乏有效的法律体系、制度保障和部门规章；监督的内容不明确、责任不清晰，并主要依靠行政强制的手段；监管的观念落后，经验监管至上，监管缺乏科学性和可行性，监管的质量较低，没有良好的公共服务市场运行的环境。因此，在没有完备监管体系支撑下的公益性事业单位的政府监管是必需的而且是必不可少的。

2.深化政府职能转变和机构改革，强化政府监管职能的体现。首先，监管可以弥补政府在相关公共领域内的不足，提高公共服务的质量。管办分离之后的公益性事业单位具有较强的专业性和公共性，致力于专业范围内的公共服务是其主要职能。一方面，公益性事业单位的纯公共性，很好地弥补了传统政府职能下，政府干预过多所导致的公共服务领域的政府失位、政府缺位情况。另一方面，政府对其监管体现了政府职能转变的主要趋势，由传统的管制型政府转向现代的治理型政府，用监管代替干预，用合作代替管制。其次，减少了政府的财政和工作压力。随着管办分离的深化和政府监管职能的加强，公益性事业单位的政府预算支出逐步减少，自筹经费的渠道畅通，进而减少了政府对于公共支出的财政压力。另外，管办分离以后的监管工作量相对于之前的全盘干预并亲力举办的工作量是明显较少的，政府对公益性事业单位的主要工作在于监管，而非承办公共服务。因此，政府在管办分离后的财政与工作压力大为减轻。最后，解决政府机构冗杂和人事编制压力过大的问题。管办分离和政府职能转变使得事业单位进行自身改革，最明显之处在于事业单位的机构变化：由传统意识下的“大政府”逐渐转向现代意义下的“小政府”（主要是指机构和人员的变化），公益性事业单位的机构也出现相同的变化，政府的机构减少，职能整合更好的解决了机构繁杂的问题。与此同时，分离后公益性事业单位的人事编制成为独立的体系，不再占用国家公务人事编制，独立的法人治理体系、自主的人事任免制度都为原有的人事编制制度带来极大的活力。加之机构数量减少，职能部门职能弱化所带来的人事变动等等都很好地缓解了政府人事编制的问题。

3.促进事业单位改革，巩固管办分离的现有成果。一方面，加强政府对于管办分离后的公益性事业单位的监管，使得政府角色发生了重大变化：政府集中于公共服务市场监管规则的制定，政府对于公益性事业单位监管促进了政府监管制度的完善，确保政府监管体系的制度化建设，为现行事业单位改革提供保障。另一方面，致力于監管职能建设的政府，通过自身职能转变，采取适应时代要求的政府监管手段，培育多元的对公益性事业单位监管主体，是对于管办分离下事业单位改革成果的巩固。同时，此类方法和手段的运用很大程度上也促进了现行事业单位的改革，为其提供了可借鉴的经验。因此，政府对于公益性事业单位的监管是必要的。

4.有助于管办分离后公益性事业单位的机构和人才队伍建设。政府监管而不是政府干预，管办分离以后的事业单位建设需要符合政府监管的要求。而公益性事业单位的法人治理机构成为满足政府监管的要求，监管要求下的事业单位法人治理结构，使得公益性事业单位成为独立自治的社会组织，使其脱离原有政府部门的官僚模式的组织结构形式更具有专业性和公共性。通过组织建设提高公共服务提供的质量和能力，进而推动事业单位改革并促进公共服务市场的规范化建设。

政府监管的另一个好处在于促进管办分离后公益性事业单位人才队伍的建设。一方面，分离后的事业单位秉承法人治理结构下的组织建设，具有较强的自主性和科学性，专业提供公共服务的宗旨促使部门自身注重人才队伍的建设，无论是专业技术人员还是组织的管理人才，都注重组织的内部培育。另一方面，通过政府给予公益性事业单位的自主性权力，使其在人员的任用上具有较强的自主性，使得人才广泛进入公共服务市场，增强公益性事业单位的人才素质。此外，政府监管提高中注意培育社会人才和专业性的技术人才，通过社会培训和高等教学提高在公共服务领域尤其是公益性事业单位领域的人才，以充足其人才队伍的深度与厚度，为公益性事业单位的建设提供必要的支持。

5.监管更好保证了公共服务提供的质量，维护了公共服务市场的秩序。政府对于公益性事业单位的监管具有其他行业监管的一般共性：保证质量和维护行业秩序。现行事业单位制度下公共服务的提供存在着诸如公共资源浪费，公共服务提供不公平，公共服务提供空白等问题和现象。管办分离旨在解决好公共服务提供的明晰化、公共化及公平性的问题。加之政府对于公益性事业单位的监管更是为了促进监管对象的服务宗旨得以实现，更好地提供专业性和必不可少的社会公共服务。因此，政府的监管能保证公益性事业单位作为社会主体的性能与本质的稳定，以更好地提供公共服务，保证公共服务提供的质量。

正如前文所述，管办分离前后公共服务市场的主体已经发生了巨大变化。政府不再作为公共服务的“大股东”参与到服务的提供中来，而是依赖于有效的公益性事业单位来填补专业性服务的政府提供空白，此时的公共服务市场主体中，公益性事业单位转变成为公共服务提供的最大和最重要主体。因此，政府对于公益性事业单位的监管是对公共服务市场规范的必要和重要措施，进而维护公共服务市场主体的公平竞争，确保该市场的正常秩序和公共服务提供的公平性。

“管办分离”下公益性事业单位的政府监管的前提在于政府部门管理理念的转变。无论是管办分离，抑或是政府监管都必须正确认识，政府与公益性事业单位之间的关系转变。政府更多的是进行辅助性的制度建设和秩序维持，也就是说“管”或者监管；而公益性事业单位则是“办”服务，承办或者提供社会必要的公共服务，政府不再是传统意义上的“大政府”，而是剥离了部分公共服务职能给予公益性事业单位后的“小政府”。

一方面，政府与公益性事业单位的关系不再是“官僚制”下的从属或附属关系，而是新形势下的伙伴关系。公益性事业单位本身作为与政府平等的社会主体而存在，加之管办分离后的事业单位大都采取法人治理机构的组织建设模式，更加突出了公益性事业单位的社会主体地位。另一方面，政府与公益性事业单位的人才、技术和信息方面的不对称会使得在公共服务提供过程中的政府从属现象。政府应该本着为公众服务的宗旨，切实配合好事业单位开展服务工作。此外，作为公共服务市场的主体的公益性事业单位必须受到来自政府的监督管理，以期更好地提供公共服务，维护公共服务提供市场的秩序，保证服务的质量与公共性。因而，总结当前我国公益性事业单位政府监管的现状，缺少监管存在的问题说明了“管办分离”公益性事业单位的政府监管是必要而且必不可少的。