我国公共政策制定过程中的公民参与探析

艾铮

摘要：在现代民主政治制度下，公民参与的广度和深度，已经成为评价一个国家现代化民主程度的重要标注。公共政策的制定，主要是为社会管理和经济发展服务，公民既是受益者，也是参与者。公民在日常工作和生活过程中，对于社会经济生活的感受和理解也最为深刻，因此，他们参与公共政策的制定，有着非常重要的意义。

关键词：公共政策  政策制定  公民参与

0 引言

从世界各国发展的基本经验来看，一个国家公共政策制定的质量和水平的高低，对其社会经济发展有着非常重要的影响。二战后，日本和德国的迅速崛起，无疑不与其正确的公共政策有关。现代社会，就西方而言，民主进程进一步加快，社会公众参与公共政策制定的层次和程度越来越深。我国在十八届三中全会之后，经济和社会的发展，进入一个新的阶段。国家重视现代化治理体系的建设，在这个过程中，应该注重公民的参与，倾听社会公众在公共政策制定方面的意见。

1 我国公民参与公共政策制定的作用意义

现代社会，政府决策与公民利益和社会经济发展关系紧密，并且随着公民意识的觉醒，其政治参与意识提高，在公共政策制定方面，公民可以发挥自身的专业知识优势，发表看法和意见，对于公共政策制定水平的提高，有着非常重要的意义。

1.1 保证公共政策的公共利益价值取向 公共政策的制定，要以社会公众多数人的利益考量为出发点，切实保障公民的基本福利，不管中国古代社会，还是在西方世界，都不乏关于公共政策必须以公共利益为价值取向的论断。孔子曰：政者，正也。在古希腊，亚里士多德指出：城邦（古希腊最早的政治共同体）是最高的善德。但是，在现实的公共政策制定过程中总是存在着背离公共利益的离心力。

如何解决这一问题？历代先贤对此进行了长久探索，其中之一是选择更好地代理人，即强化代议制民主下的选举;其二是加强公民在公共政策制定中的参与权。代议制民主在西方社会获得了重大发展，然而经由熊彼特等学者的阐发限定，日渐被教条化化为单纯的形式性选举。选举代理人也是强化公民参与政治的一种方式，但是在这种方式下，公民得到的只是间接参与权，也就是仅仅在投票的短暂期间能够发挥威力。但是，加强公民在公众政策制定过程中的参与权，提高公民对公共政策的话语权，可以在一定程度上，降低政府部门的政策制定垄。政策制定垄断，不利于政策的透明化，在一些特殊的政策领域，可能会导致一些人，为了私有利益，对政策的制定，进行干预。例如华尔街金融资本家，通常对白宫的公共政策，发挥很大的影响作用。不过在引进公民参与政策制定之后，可以有效提升政策的公平性和透明性，提高公共政策的社会公益性。

1.2 提高公共政策的科学性 公共政策在制定过程中，广泛听取公民的意见，可以提高其科学性，公民在参与过程中，把自己的真实意愿表达出来，社会公众经过充分讨论之后，可以使得公共政策满足广大群众的利益诉求，这样，就可以减少公共政策的满盲目性。从另一个角度来讲，如果政府在制定公共政策过程中，没有听取民众的呼声和意见，很可能会使政策的推行遇到较大阻力，甚至在相关问题處理不当的情况下，还会引起局部社会矛盾。

1.3 优化公共政策体系 公共政策体系是一个国家或地区不同层次，不同方面的所有政策形成的结构和系统。公民参与政策制定有助于解决个人、部门、行业通过公共政策追求私利和信息不完全的问题，从而减少了因这些因素形成的政策冲突和政策不协调现象。同时，公民参与有助于扩大政策制定主体的视野，使政策制定建立在对整个政策体系审视分析的基础上，减少政策之间的矛盾。从而优化完善了政策体系，推动了社会的和谐发展和全面进步。

2 我国公共政策制定中公民参与存在的问题

2.1 认识不到位 认识不到位主要指地方政府认识不到位。某些地方政府官员受计划经济体制和一些旧思想的影响，没有认知到公民的主体性，要知道，公民对于社会公共政策的执行，有着非常重要的作用，公民如果积极支持政策的推行，则会提高公共政策的效率。而如果公共政策在制定过程中，总是自上而下的程序，缺乏对社会公民的充分尊重，则其政策的科学性和有效性就会大打折扣。

2.2 制度不健全 由于一些历史的原因，我国公民在参与公共政策制定过程中，还缺乏相应的制度保障，一些程序还没有真正建立起来，政府对于公民参与公共政策制定的积极性不高。一些领域的公共政策制定，主要是一些专家学者和社会经济地位较高的人参与，而普通社会公民，在这方面话语权较少。一些利益团体在公共政策制定过程中，掌控着大量资源，而忽视公众参与的知情权。

2.3 渠道不畅通 虽然我国为保障公民有效参与政策制定出台了一系列法律、法规，但在实际生活中，作为个体的公民参与公共政策制定的机会和渠道还是比较少的。目前我国公民参与地方政府政策制定的渠道主要有：人民代表大会和政治协商会议;党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等。但从实践效果来看，人民群众表达自己意见和愿望的要求仍然无法得到充分满足。

3 完善我国公民参与公共政策制定的对策

3.1 转变传统文化观念 美国当代著名政治哲学家罗尔斯在《正义论》一书开篇就强调，“正义是制度的首要美德”。而制度的美德有赖于良好公共政策的出台。新公共服务理论认为，政府及公务员有责任营造一种氛围让公民积极地参与，就现阶段来说应该在社会上营造一种参与型的文化氛围来强化公民的权利意识。在公民中强化他们的权利意识，使他们认识到自己才是国家和社会的真正主人。中国古代著名哲学家杨朱指出：“损一毫利天下，不与也;悉天下奉一身，不取也。人人不损一毫，人人不利天下，天下治矣。” 这一论述虽然过于极端，但充分展现了强调个人权利对于国家治理和人民幸福的重要价值。因而公民有权要求政府及公务员按照自己的意愿办事，并有权要求政府及公务员为自己提供各种符合公共利益的服务，政府及公务员有义务也有责任与公民进行互动并在互动的过程中认真倾听公民的声音。通过这种教育来营造一种参与型文化，培养公民的民主政治意识、自主独立意识以及公民权利意识和参与意识。

3.2 政府积极健全公民参与制度

3.2.1 要实现公民参与的程序化和法制化。中国政府可以借鉴发达国家在公民参与程序方面的成功经验，将中国现有法律中对于公民参与的权利以及公民参与的主体地位的原则性规定进一步具体化，将公民参与的形式、内容、途径和步骤等用制度化的形态予以明确规范，按照可知的与可操作的程序来进行。杜绝公民参与的随意性和偶然性。保障公民在合理的程序制度环境下，合理参与公共政策的制定。

3.2.2 要大力推进和完善电子化政府建设。现代化电子信息技术的发展，为电子政务的实现提供了坚实的技术支持。政府在管理社会事务和经济事务方面，很多政策程序等，可以在网络上进行通报，这样，可以为公民了解政府信息和政务公开资料提供很大的便利。同时，一些公民，还可以通过网络，对政府相关政策制定，提供合理建议，例如，现在很多地方政府的网上办事大厅，就收到了不错的效果，公民的一些观点和意见，通过网络直接传递给政府机构的管理人员，可以促进政府决策水平和公共政策制定的科学性。

3.2.3 拓宽公民的参与渠道。公民参与公共政策的渠道，要不断拓展创新。进入新时期，政府机构在改革自身权利方面力度比较大，简政放权，精简政府机构人员。因此，在公共政策制定這一领域，要抓住这一历史机遇，不断探索创新公民参与公共政策制定的渠道。通过现代化的通信技术，实现及时准确的信息传递。合理表达公民的利益诉求，在人大立法、听证会议、行业协会方面，要拓宽公民的参与渠道，深入接纳和听取社会公民的意见。

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