我国工程造价控制的现状、问题及对策

[摘要]科学合理地控制工程造价是取得良好经济效益和社会效益的前提。在我国长期存在的“三超”问题（概算超估算、预算超概算、决算超预算），一定程度上影响着工程建设项目的经济效益和社会效益。特别是施工企业在成本管理方面存在的制度不健全、管理水平低下、成本高、效益低的问题，制约了建筑行业的健康发展。搞好工程造价控制，目的就是要有效控制工程造价，提高投资效益，使工程造价控制尽快走向规范化、系统化和法制化。本文旨在通过介绍我国工程造价管理与控制的形成与发展，比较我国和美国、英国、德国等几个发达国家在工程造价管控方面存在的差距，分析我国在工程造价管控方面存在的主要问题，以找到解决问题的方法。

[关键词]建筑；工程造价；造价管理；问题；对策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538085

工程建设项目其建设程序主要包括项目决策、项目设计、项目招投标、项目施工、项目竣工决算和项目评估等几个主要阶段。为适应工程建设项目造价管理与控制要求，需要分阶段对工程建设项目进行分次计价。如：项目决策阶段的投资估算、项目设计阶段的项目概算、施工图设计阶段的施工图预算、招投标阶段的合同价、项目实施阶段的结算价以及竣工验收阶段的项目竣工决算价等。工程建设项目造价控制就是要在科学决策、方案优化等过程的基础上，在各个阶段采用专门方法把工程造价控制在合理范围和限额之内，实现经济效益和社会效益最大化的一种方法。

1我国工程建设项目造价的形成与发展

在封建社会，由于历朝历代喜大兴土木，尤其是官府建筑规模较为宏大，封建社会的项目管理者在工程造价控制方面积累了丰富的经验，逐步形成了较为有效的工料限额管理制度，即人工、材料定额管控制度。新中国成立后，我国高度重视国民经济发展，投入大量资金用于工业、农业、水利等基础设施建设，工程造价控制在新中国成立后为新中国国民经济发展起到了重要作用。

新中国成立至今，我国在工程造价控制方面，主要经历了以下几个发展阶段：新中国成立至20世纪50年代中期，由于没有形成完整的工程建设项目造价控制方法，主要是借鉴前苏联的预、决算控制法；20世纪50年代中期到90年代初期，我国主要采取政府统一预算定额与单价的工程造价控制方法；20世纪90年代至2003年，在沿用预算定额与单价控制的同时，我国对预算定额计价方法提出了“控制量，放开价，引入竞争”的改革思想，市场因素开始影响工程造价控制。2003年3月至今，由于国家颁布实施了《建设工程工程量清单计价规范》，项目投标人要以国家定额为指导，综合考虑工程情况、市场因素及风险因素，按照统一的工程量计算方法和统一的施工项目进行综合单价报价，并以此为竣工结算依据。随着我国工程造价管理体系的不断发展进步，工程造价控制已发展到以市场机制为主导、由政府职能部门进行协调、监督的新模式。

2美国等主要发达国家工程造价控制的方法及特点

21美国的工程造价控制

美国现行的工程造价由两部分组成。

一是软费用，即业主经营所需费用。主要包括筹措建设资金、购置设备、征购土地、拆迁补偿、企业财务费用等各种前期费用；二是硬费用，主要包括施工所需的人工、材料、机械设备消耗使用、业主代表及管理人员的工资、办公和其他杂项费用；承包商现场的生活及生产设施费用，包括各种保险、税金、不可预见费等。此外承包商的利润一般占建安工程造价的 5%～15%，业主主要通过委托咨询公司实现对工程造价的全过程管理与控制。

由于美国有统一的计价依据和标准，因此属于典型的市场化价格。工程建设项目的估算、概算、人工、材料和机械消耗定额，并不是由政府部门组织制定的，而是由某些大区的行会或协会组织，按照各施工企业工程积累的资料和本地区实际情况，根据工程结构、材料种类、装饰方式等制定出单位建筑面积的消耗量和基价，并以此作为依据。上述数据虽不是政府部门的强制性法规，但因其建立在科学性、准确性、公正性及实际工程资料的基础上，能反映实际情况，得到了社会的普遍公认。因此，美国的工程造价主要是由各咨询机构制定单位建筑面积消耗量、基价和费用估算格式，由承发包双方通过一定的市场交易行为来确定工程造价。

22英国的工程造价控制

英国的工程造价控制历史较为悠久，截至目前，已经形成了统一的工程量标准计量规则和工程造价管理体系。属于政府投资的工程建设项目，其投资额由财政部门根据不同类别工程的建设标准和造价标准，并考虑通货膨胀对造价的影响等因素确定，各部门在核定的建设规模和投资额范围内组织实施，不得突破。属于私人投资的项目政府则不予干预，投资者一般委托中介机构进行投资估算。英国没有统一定额，工程量计算规则就是参与工程建设的各方共同遵守的计量、计价的基本规则，投标报价原则上是工程量、单价合同。在英国工程造价的控制贯穿于立项、设计、招标、签约和施工结算等全过程，在既定的投资范围内随阶段性工作的不断深化使工期、质量、造价的预期目标得以实现。

23日本的工程造价控制

日本的工程造价实行的是全过程控制，从调查阶段、计划阶段、设计阶段、施工阶段、监理检查阶段、竣工阶段直至保修阶段均严格控制。日本建筑学会成本计划分会制定出日本建筑工程分部、分项定额，编制了工程费用估算手册，并根据市场价格波动变化进行定期修改，实行动态管理。投资控制大体分为3个阶段：一是可行性研究阶段。此阶段根据实施项目计划和建设标准，制订开发规模和投资计划，并根据可类比的工程造价及现行市场价格进行调整和控制。二是设计阶段。按可行性研究阶段提出的方案进行设计，编制工程概算，将投资控制在计划之内。施工图完成后，编制工程预算，并与概算进行比较。若高于概算，则进行修改设计，降低标准，使投资控制在原计划之内。三是施工中严格按图纸施工，核算工程量，制订材料供应计划，加强成本控制和施工管理，保证竣工决算价控制在工程预算额度内。日本政府有关部门对所投资的公共建筑、政府办公楼、体育设施、学校、医院以及公寓等项目，除负责统一组织编制并发布计价依据以确定工程造价外，还对上述公建项目的工程造价实行实施全过程的直接管理。

24德国的工程造价控制

德国的工程建设项目，不论是政府项目，还是私人投资项目，对其管理，质量、进度和成本贯穿于工程建设项目全过程。以科学合理地确定工程造价为基础，实施动态管理与控制，只要工程项目投资额确定后，实施过程中，必须严格地按照投资估算执行，不能随意修改和突破。

上述四个发达国家在工程建设项目造价控制方面均处于有序的市场运行环境之中，已实行了工程建设项目管理与控制的系统化、规范化和标准化。在价格的确定和管理上以市场和社会认同为取向，在行业的管理归属上民间行业协会组织发挥着巨大作用。同时，政府的宏观调控，先进的计价依据、计价方法、发达的咨询业、多渠道的信息发布等，代表了世界工程造价管理与控制的先进水平。

3我国在工程造价控制方面存在的主要问题

31工程造价管理观念落后

我国工程造价控制的产生有其复杂的背景，在实际工作中计划经济模式的烙印还相当深。绝大多数项目仍停留在“三性一静”（定额的统一性、综合性、指令性和工、料、机价格的静态性）的基础上，“四算”（估算、概算、预算、决算）分离、“三超”现象严重。

32法律、法规不健全

尽管我国已经有了相关的法律、法规，但由于各方面的原因，这些法律、法规还不够健全，在实际工作中还存在许多问题。同时有法不依，执法不严的现象屡见不鲜，比如《招投标法》在实际工作中经常被扭曲，议标、串标现象严重。因此，加强行业立法，与国际惯例接轨已成当务之急。

33工程造价管理从业人员素质低下

目前，我国工程造价管理领域的从业人员接近百万，但受过正规高等院校工程造价管理专业教育的还非常有限，相当一部分是工程经济、投资经济、工程管理、概预算等相近专业，工程造价控制往往停留在概预算上，不能也不可能进行全过程、全方位、动态的工程造价控制。此外，造价工程师执业资格考试起步较晚，能够充当总经济师的更是凤毛麟角，较大地阻碍了我国工程造价管理的发展。

34造价控制重施工轻设计

多年来，大多数企业常常把造价控制的重点主要放在项目建设的后期阶段甚至工程决算阶段，经常出现投资超限问题，有些项目甚至在建成后投资大幅超过计划，形成了大量效益不好的工程。近些年来，国际上发达国家对工程投资的要求是事前预控、事中控制。而我国传统的做法是把造价控制重点放在施工阶段，客观上造成轻决策重实施、轻经济重技术、先建设后算账的后果。造价多为事后算账，依附于建筑设计师，被动地反映设计和施工。

35工程造价咨询机构不健全，工程咨询业发展还不成熟

有的地方虽已建立咨询机构，但没有充分发挥出工程造价咨询的作用。目前我国的工程造价咨询单位普遍实力薄弱，规模偏小，技术力量不强，改革也没有完全到位，还无法应对市场的变化和竞争。工程造价咨询业存在的问题，主要表现在受主管部门制约，不能公正地进入社会、基础差、素质低、单一从事编制工程预算业务、不适应市场经济发展的要求、行业管理体制尚未理顺，存在行业、地区、部门垄断封锁现象等方面，严重地阻碍了公平竞争的发展。

36高素质的工程造价技术人才严重不足

目前取得工程造价师资格的专业人才还不多，高级专业人才就更少。有的虽已经取得执业资格，但缺少工作实践经验和实际工作能力，综合素质不高。在造价师从业过程中，还存在“在岗无证，有证无岗”的现象。工作内容比较单一，大多在主管部门及领导的指令下工作，因而工作服务领域小。在社会主义市场经济体制逐步完善，投资日趋多元化的今天，取得造价工程师资格的人数还远远满足不了社会需要，迫切需要一大批为项目投资提供科学决策依据的高素质综合型工程造价专业人才。

37工程造价管理相关的法律、法规不健全

尽管我国已制定了与工程造价控制相关的法律、法规，但由于各方面的原因，现有法律、法规还不能满足目前工程造价控制需要，与世界发达国家相比还有一定差距，在满足我国建筑施工企业走出国门，融入世界方面也还有很多立法工作要做。

4解决我国在工程造价控制方面存在问题的对策

41加强法律法规建设

《建筑法》、《招标投标法》的颁布实施，进一步规范了我国建筑市场，对工程造价的法制化、科学化、规范化管理也起到了促进作用。但上述法律规范的只是宏观层面，并未对建设工程造价的所有方面作出明确规定，因此要重视和加强与建设工程造价管理控制密切相关的专门法律、法规的建设，并使之与国际惯例全面接轨，以便中国建筑施工企业在国际国内市场进得去、站得稳、走得好。

42推行“工程量清单”法

目前，“量价分离”已在我国普遍实施，并取得了较好的效果。特别是新的投标报价法，可以鼓励企业把自己最新的设备，最先进技术和方法运用到工程建设项目，且以最合理、最能反映市场运营情况的报价进行投标。可以进一步规范建筑市场，使我国的建筑市场真正与国际市场接轨。同时，要运用好定额标准，加大定额编制补充力度，为推行“工程量清单”法打下良好基础。

43加强项目库建设

近年来，神经网络理论在工程造价管理中得到了初步应用。神经网络法就是模拟人脑的思维进行各种活动。在工程造价管理中，神经网络模拟人脑搜索类似历史项目资料，最后凭经验来确定工程造价。特别是在经济快速发展的今天，我们应该在工程造价管理中引入一些先进的方法，高度重视工程造价项目库建设，以最大限度地满足工程造价管理全球化、信息化、网络化的发展需要。工程造价项目库的组建一是要注意社会平均水平，二是要注意企业个别水平。避免在评标时再去判断企业报价是否是低于成本报价。

44加强工程造价管理人才培养

现阶段，工程造价人员的工作已从被动反映工程造价转向能动影响项目决策。但目前，我国在工程造价人才的培养、管理等方面，矛盾还比较突出，主要表现在工程造价人才质量不能满足企业需求。因此如何造就一批适应社会主义市场经济需要的高层次工程造价管理人才已成为迫切需要解决的问题。为此，我国相关的高等院校应该主动担负起培养现代工程造价管理人才的重任，加强工程造价管理的学科建设，建立有关的硕士点和博士点，真正培养出一批符合全过程、全方位、动态工程造价管理理念要求的懂技术、懂经济、晓法律、善管理，同时精通计算机和外语的高素质的工程造价管理人才。同时要大力推行注册造价师执业制度，培养更多符合社会主义市场经济需要的高素质造价工程师。

45加强工程造价管理信息化网络化建设

充分发挥现代化管理手段，既是向国际接轨的需要，也是工程造价管理的需要。为此，应努力做好工程造价管理的信息化网络建设，加快全国工程造价信息网的建设，实现造价查询、编制的网络化。

46加强行业协会建设

我国的建设工程造价协会成立于1990年，20多年来，在住建部的正确领导下，开展了一系列卓有成效的工作，为我国的工程造价管理建设，为推动我国的经济社会发展起到了重要作用。但随着社会主义市场经济的逐步完善和科学技术的进步，协会的工作正面临着巨大的挑战。为迎接竞争日益激烈的国际市场，我国建设工程造价协会必须尽快实行行业改革，加强自身建设，大力培养高素质人才，完善注册造价工程师执业制度，全面推行工程量清单制度，建立行业管理和自律制度，完善相关法律、法规，逐步与国际惯例接轨，以促进我国的工程造价管理事业更快更好发展。

47加强工程造价咨询服务工作

各工程造价咨询机构要主动扩大自己的服务面，真正在微观层面上为业主或委托方提供全方位和全过程的工程造价咨询与工程项目管理服务，从而提高自己的竞争力。

48加快工程造价领域的立法工作

社会主义市场经济实际是一种法制经济，法制建设尤为重要，一定要在现有规章、办法的基础上，理顺地区间、行业间的各种关系，制定出符合中国实际，与国际市场接轨的行之有效的工程造价管理法律法规。

工程造价控制是一项系统工程，需要进行全过程、全方位的控制。必须把控制重点转移到建设前期的投资决策和设计阶段，特别要抓住设计这个关键阶段，以取得事半功倍的效果。同时要对工程造价的估算、概算、预算、承包合同价、结算价、竣工决算等实行“一体化”管理，彻底改变过去分段管理的状况。加强工程造价全过程控制，要不断提高工程造价人员的个人专业素质和经济分析论证能力，提高设计产品的经济性能，以增强企业市场竞争力，为我国建筑施工企业长远发展奠定坚实基础。

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[作者简介]何秀华（1968—），解放军总装备部后勤部基建办公室。