义务教育均等化：基于省际数据的实证考察

张侠 刘小川

摘要：义务教育是社会公平和社会流动的基本条件，推进义务教育均等化是实现基本公共服务均等化的必然要求，也是公共财政建设的重要组成部分。文章从义务教育经费投入、生师比和文盲比三方面对我国省际间义务教育均等化现状及发展趋势进行了实证考察，进而深入分析造成省际间义务教育发展不均衡的主要原因，并对如何促进省际间义务教育均等化提出政策建议。

关键词：义务教育；均等化；实证考察

本文以全国31个省（自治区、直辖市）的义务教育生均经费投入、生师比和文盲比为研究对象，对省际间义务教育均等化程度进行探讨，研究数据主要来源于相关年份《中国教育统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》以及《中国统计年鉴》。

一、 我国义务教育均等化现状及发展趋势

在对义务教育均等化进行考察时，我们需要选择一定的统计指标来反映均等化程度，主要包括极差率、变异系数以及基尼系数等，这三种指标在实际运用中各有优缺。极差率是一组数据中最大值与最小值的比值，极差率越大，说明均等化程度越低，极差率越接近1，则说明均等化程度越高。极差率计算简便，但在两组数据最大值与最小值的比值相同情况下，则不便于反映整体的均等化程度。变异系数是一组数据的标准差与其相应的平均数之比，变异系数越大，说明均等化程度越低，反之则说明均等化程度越高。变异系数使用普遍，但只能通过比较发现均等化的变化程度，不便于划分区间判断均等化程度。基尼系数特别适用于测算收入分配，通过取值所在区间即可直接判断均等化程度，但在数据不完全仅用某一组数据平均值代表数组取值的情况下，极易导致基尼系数变小。考虑到本文的研究重点在于衡量某年度不同省份的义务教育均等化程度以及义务教育均等化程度在不同年份的变化情况，基于以上三个指标各自不同的优缺点，我们通过比较发现，极差率和变异系数更适合用于反映省际间义务教育均等化程度，因此，接下来本文均采用这两个指标进行分析。

1. 生均经费的均等化测算。教育投入水平是衡量教育均等化的重要指标，我国义务教育经费投入的主体是政府，财政拨款是实现义务教育均等化的重要前提。中国幅员辽阔，省际间社会经济发展极不平衡，为更好地实现义务教育均等化，进入21世纪后，中国政府对“普九”事业和西部地区义务教育发展更加重视，并因此加大了财政对义务教育的投入力度。从2006年开始，我国全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区，但由于历史因素以及其他原因，省际间义务教育均等化水平仍然不高。本文通过三个生均经费指标，即生均教育经费、生均预算内教育经费以及生均预算内公用经费的极差率和变异系数来衡量省际间义务教育均等化状况。其中：生均教育经费包括教育事业费以及教育基建支出，是学校正常运营所必需的基本财力，在衡量教育投入水平方面，该指标具有很强的可比性。一般而言，经济发展水平的高低直接影响各地方政府对教育的投资力度，经济发展水平越高的地区，生均教育经费支出越高，反之亦然。生均预算内教育经费是列入国家预算支出科目的教育经费，能在很大程度上反映政府对教育事业的重视程度以及财政对教育的投入力度。生均预算内公用经费是衡量政府在学校日常运行上的财政投入力度重要指标，与人员开支不同，公用经费弹性很大。

（1）生均经费的极差率分析。统计数据显示，2001年～2011年期间，中国省际间义务教育非均衡现象相当严重，这与各地经济发展极不平衡密切相关。不论是小学还是初中阶段，在生均经费的三项指标中，投入高的省份总是北京、上海这些经济发达地区，而经济落后省份，如河南、贵州等地，其生均经费的投入一直在全国垫底。从极差率看，2001年～2011年期间，义务教育生均经费三项指标的极差率虽总体上呈下降趋势，但全部大于6，说明我国省际间义务教育生均经费均等化程度依然较低，其中：生均预算内公用经费的差异最大，不论是小学还是初中阶段，该项指标的极差率在绝大多数年份超过10，个别年份甚至高达67。这种巨大差异产生的原因在于：人员经费在教育经费中属刚性开支，必须优先保障，而公用经费弹性大，对财政困难的落后省份而言，在经费紧张时，就会出现削减公用经费而保人员经费的情况，从而导致省际间义务教育生均公用经费存在巨大差异。需要强调的是，公用经费属于教育经费的一个重要组成部分，经济落后省份可能会由于公用经费得不到保障而造成当地学校运行陷入困境，这必然导致省际间义务教育质量的较大差异。

（2）生均经费的变异系数分析。为更好地反映2001年～2011年期间义务教育生均经费均等化的变化趋势，接下来我们通过变异系数进行研究。变异系数消除了平均数的影响，能更准确地反映省际间义务教育生均经费的均等化程度。统计数据表明，从整体上看，不论在小学还是初中阶段，省际间义务教育生均经费非均衡状况大致相同，三项指标的变异系数虽总体上呈下降趋势，但全部大于0.6，說明我国省际间义务教育生均经费的均等化程度仍然较低，其中：生均预算内公用经费的差异最大，不论在小学还是初中阶段，该指标变异系数在所有年份均大于0.7，个别年份甚至高达1.8，以2005年为界，生均预算内公用经费变异系数呈现不同的下降趋势。2001年～2005年期间，由于中央政府对各省级政府的教育经费拨款非常有限，在一些经费缺口大、财政困难的省份，其投入的公用经费少之又少，不论在小学还是初中阶段，省际间生均预算内公用经费变异系数虽总体上呈下降趋势，但一直都在高位运行，小学阶段该指标的波动范围在1.7～1.3之间，初中阶段该指标的波动范围在1.5～1.2之间。为缩小省际间义务教育水平差距，我国于2006年开始实施《农村义务教育经费保障新机制》，这种旨在扶持中西部经济落后省份的义务教育财政拨款使省际间生均预算内公用经费变异系数明显降低，2006年～2011年期间，小学阶段该指标的波动范围在1.1～0.8之间，初中阶段则在1～0.7之间。

2. 生师比的均等化测算。生师比是学生数与老师数之比，是教育的“软件”设施，它在一定程度上体现了不同省份师资力量的强弱，也从一个侧面反映了教学质量的高低。生师比为逆指标，一般来说，生师比高意味着老师负担的学生多，教学压力大，难以实现个性化教学，影响教学质量。相反，生师比低则意味着老师负担的学生少，教学压力也小，越能体现个性化教学，更容易实施因材施教，从而提高教学质量。

统计数据显示，2004年～2011年期间，不论是小学还是初中阶段，生师比较高的地区一直是经济落后的贵州、四川以及甘肃等省份，而经济发达的北京、上海等地区的生师比则较低。从极差率看，小学和初中阶段生师比的极差率在8年中一直小于3且总体上呈下降趋势；从变异系数看，小学和初中阶段生师比的变异系数在8年中一直小于0.3且总体上呈下降趋势。这两方面指标说明，我国教师数量配比正逐步走向合理化，从而能在一定程度上提高省际间义务教育均等化水平。但也要看到，小学阶段生师比的极差率及变异系数均大于初中，说明小学阶段的教育质量低于初中，这可能与财政分权过度所导致的纵向财政失衡有关。自1994年分税制改革以来，“财权上收、事权下放”导致地方政府财政压力很大，最基层的乡镇政府入更是入不敷出，为“保吃饭、保运转”而减少义务教育投资也就在所难免。

3. 文盲比的均等化测算。文盲是指15岁及15岁以上不识字及识字很少人口，文盲比是文盲人口占总人口的比重，它能较好地反映一个地区义务教育的效果。该指标为逆指标，其值越大，说明义务教育效果越差，反之亦然。

统计数据表明，2001年～2011年期间，文盲比与各地区的经济发展水平呈显著的负相关关系，该指标最高的省份一直是西藏，北京则是最低。从极差率和变异系数看，两者在总体上均呈上升趋势，其中：极差率从2001年的9.58上升至2011年的17.08，变异系数则从2001年的0.75上升至2011年的0.85，这反映出我国省际间义务教育效果均等化程度较低。义务教育在经济社会发展中具有先导性作用，能有效促进社会公平和社会流动，普及义务教育是现代国家的基本职能，但义务教育效果的不均衡阻碍了这种作用的发挥。

通过以上分析可知，我国省际间义务教育在生均经费投入、生师比以及文盲比三方面都存在较大差距，远未实现均等化目标，这与“十二五”规划所要着力推进的义务教育均衡发展相背离。为何会产生上述现象？接下来本文将进行深入分析。

二、 我国义务教育不均衡的成因分析

1. 省际间经济发展水平的差异。义务教育发展水平与各地的经济发展水平密切相关，我国义务教育不均衡的一个重要原

因在于省际间经济发展水平的差异，经济发展水平高的地区，其义务教育水平也高，反之亦然。我国幅员辽阔，由于地理位置、自然条件、资源禀赋等原因造成省际间经济发展差距十分显著。我们以人均GDP来反映各地经济发展水平，统计数据显示，2001年～2011年期间，人均GDP最高的一直是上海，最低的总是贵州。从极差率看，人均GDP极差率虽呈直线下降趋势，但全部大于5，个别年份甚至超过13；从变异系数看，人均GDP变异系数同样呈直线下降趋势，但绝大多数年份大于0.5，个别年份高达0.8。这种现象说明，虽然我国实行了“西部大开发”、“中部崛起”及“东北振兴”等区域经济发展战略，但省际间经济发展差距依然很大，经济落后省份较少的教育经费投入导致当地师资条件差，优秀教师流失严重，严重影响了教学质量，从而削弱了义务教育均等化水平。

2. 省际间财政能力的差异。财政能力是影响义务教育水平和质量的关键所在。由于受经济、政治、财政体制以及历史因素等多方面影响，我国省际间财政能力差异明显，这在很大程度上影响了义务教育均等化目标的实现。我们以财政自给系数来衡量各省份财政能力，它是地方预算内财政收入与地方预算内财政支出的比值，该指标为正指标，其值越大，说明地方政府财政能力越强，反之亦然。长期以来，我国义务教育经费的绝大部分由地方政府负责筹集，因此，财政自给系数的大小决定了地方政府的义务教育投入水平。统计数据表明，2001年～2011年期间，财政自给系数高的省份一直是北京、上海以及广东这些经济发达地区，而西藏作为经济落后省份，其财政自给系数一直是最低。从极差率看，财政自给系数的极差率虽总体呈下降趋势，但全部大于11，个别年份甚至高达16；从变异系数看，财政自给系数的变异系数虽起伏不定，但均在0.3以上，说明我国省际间财政能力存在较大差异。作为财政能力弱的经济落后省份，由于缺乏充足的财政资金投入义务教育，造成当地义务教育发展与经济发达地区之间的差距在逐步拉大，从而严重影降低了义务教育均等化程度。

3. 财政过度分权及地方政府偏好不合理。基于地方政府具有“信息优势”，能更清楚地了解当地居民对公共服务的偏好，中央对地方的财政分权确实能提高公共服务供给效率。义务教育作为整个教育过程的基础和起点，其本质属于纯公共产品，对个人和社会的影响不可低估。但长期以来，我国的发展思路是以经济建设为中心，在“以GDP论英雄”的政绩考核机制下，理性的地方政府出于效用最大化考虑，自然会将有限的财政资金优先用于能更好地增加GDP的各项投资上，从而挤占甚至挪用义务教育发展资金，在经济落后的中西部省份，这方面表现得更加明显。因此，为促进省际间义务教育均等化，将其过度下放到地方不可取，中央政府理应承担更大责任。

4. 义务教育财政转移支付不合理。分税制改革以来，地方政府以不到30%的财政收入承担了超过70%的财政支出，这种财力与事权的严重不匹配使地方政府由于缺乏充足的义务教育投入而影响其均衡发展。为促进义务教育均衡发展，我国于1994年开始实施义务教育财政转移支付制度，主要包括縱向的中央对地方的一般性转移支付与专项转移支付两大类，一般性转移支付虽赋予地方政府充分自由的资金使用权，但由于其规模偏小，在促进省际间义务教育均等化方面效果不佳；专项转移支付名目繁多，资金投入分散，难以形成合力，同时由于规模较小且多为一次性或临时性投入，不能形成稳定的义务教育资金来源，因此也难以有效发挥缩小省际间义务教育财政投入差距的作用，同样不利于义务教育均等化目标的实现。

三、 促进我国义务教育均等化的政策建议

1. 协调区域经济发展，提高经济落后省份的财政能力。地区经济发展水平影响财政能力，从而影响义务教育均等化的实现。针对我国当前省际间义务教育水平和质量差距较大的事实，我们应在总结区域经济协调发展经验的基础上，进一步探索如何提升落后省份经济发展水平。我国经济发达省份集中在东部沿海地区，大量的人力、物力、财力的集聚使这些地区的义务教育发展远远好于中西部落后省份。为促进义务教育均等化，应着力发展落后地区经济，提高其财政能力。东部省份经济发达，但劳工成本上升、地价上升等因素已使当地不宜再大力发展传统的劳动密集型产业，因此，东部沿海地区应抓紧进行产业结构优化升级，提升产业层次，提高服务业、高新技术产业以及现代制造业在GDP中的占比，提高其经济发展质量。国家可考虑将东部沿海地区缺乏竞争优势的“三高一资”产业有序转移到经济相对落后的中西部省份，发挥辐射作用，促进中西部省份加快发展。同时，中西部落后省份应将其独特的资源、生态等比较优势转化为竞争优势，提高经济发展水平以改善其较弱的财政能力，从而促进义务教育均等化。

2. 构建“公共服务型”政府，确保政府对义务教育的投入。“公共服务型”治理模式使政府利益更多地体现为社会公众利益。实现公共利益最大化是现代公共管理的根本宗旨，明确政府的职能定位是建立“公共服务型”政府的关键所在。为此，应正确界定政府活动边界，避免“越位”、“缺位”和“错位”，调整财政支出结构，实行“有保有压”政策。义务教育均等化是基本公共服务均等化中最重要的一项内容，在财政资源有限的情况下，应优先保障义务教育投入。义务教育纯公共产品的特性注定了中央政府应对其承担更大的提供责任，考虑到中国区域经济发展存在巨大差异，为体现义务教育经费拨付的公平性，对因受自然环境、地理位置等不利影响而造成义务教育成本较高的中西部省份，为进一步推进义务教育均等化，中央政府理应给予这些地区更多的义务教育经费支持。

3. 完善义务教育财政转移支付制度，促进义务教育均衡发展。在财政分权体制下，省际间经济发展的不平衡势必造成义务教育的不均等。基于义务教育的全国性公共产品特征，为更好地促进均等化，中央政府应充分发挥其协调作用，完善义务教育财政转移支付制度，对经济落后的中西部省份加大义务教育转移支付资金投入，逐步缩小省际间义务教育发展差距。在中央对地方纵向的义务教育财政转移支付分配结构中，应对一般性转移支付与专项转移支付的占比进行适当调整，“增一般、减专项”，以充分发挥一般性转移支付在促进义务教育均等化方面的作用。同时，为使专项转移支付成为地方义务教育稳定的资金来源，应通过立法使其制度化和规范化，减少目前的一次性或临时性项目，以促进义务教育均衡发展。

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基金项目：国家社科基金一般项目“加强县级政府提供基本公共服务均等化的财力保障机制研究”（项目号：11BZZ046）；上海财经大学研究生创新基金项目（项目号：CXJJ-2013-416）。

作者简介：刘小川（1956-），男，汉族，重庆市人，中国公共财政研究院执行院长，上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师，研究方向为财政理论与财政政策；张侠（1972-），女，漢族，江苏省苏州市人，苏州大学东吴商学院讲师，上海财经大学公共经济与管理学院博士生，研究方向为财政理论与财政政策。

收稿日期：2015-02-12。