粤东西北新区建设的政策创新

陈再齐 杨志云 刘品安

[摘要] 在实地调研和认真梳理各新区发展总体规划的基础上，本文从人口增长、土地利用、经济增长动力、资金需求等方面，剖析了当前各市新区规划建设中存在的主要问题，提出了统筹规划、产城互动与产城融合、抑制土地城镇化、投融资创新与风险控制、制度创新等方面的对策建议。

[关键词] 粤东西北 新区发展 挑战 对策建议

[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）04-0065-05

[基金项目] 理论粤军资助项目（LLYJ1301）。

[作者简介] 陈再齐（1981— ），湖南安化人，广东省社会科学院宏观经济研究所副所长，副研究员，研究方向：宏观经济、区域经济；杨志云（1973 — ），江西黎川人，广东省社会科学院宏观经济研究所副研究员；刘品安（1956 — ），湖南邵阳人，广东省社会科学院宏观经济研究所所长，研究员。

推进粤东西北城市新区建设，推动粤东西北地区城区扩容提质，是促进粤东西北地区振兴发展“抓手”之一。科学推进新区规划建设，事关粤东西北地区经济发展新增长极的形成，事关广东区域协调发展战略的推进具有重要意义。

一、新区规划建设总体情况与特征

自2013年7月广东省委、省政府出台《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》（以下简称《决定》）以来，粤东西北中心城区扩容提质进一步加快，12地市新区起步区建设正积极推进，中心城区“扩容”的框架已经拉开。

根据相关城市新区发展总体规划，从规划面积来看，最大的茂名滨海新区为1688平方公里，最小的湛江海东新区为228平方公里，其余各市新区基本在500平方公里左右。从建设规模来看，在规划期内，各新区的人口、建设用地以及经济总量均大幅度扩张（表1）。规模最大的茂名滨海新区到规划中期（2020年）建成区范围内人口将达到110万人，用地规模148平方公里，GDP超过3000亿元；规模小的河源江东新区和云浮新区到规划中期常住人口都在20万左右，建设用地规模分别为30和40平方公里，GDP都在160亿元左右；其余新区到规划中期人口多在60～80万，建设用地规模多在60～90平方公里。

各市新区均具有较好的发展条件，为打造有效带动区域发展的增长极奠定了坚实的基础。各新区规划选址紧邻老城区或覆盖部分老城区，新老区融合为一体，个别新区（汕尾）甚至将老城区全部纳入规划范围。区位条件良好，对外交通便捷，多处于各市公路、铁路、机场、港口等区域综合交通节点或枢纽位置。资源禀赋优势明显，土地资源存量大，开发条件优越，人口和产业的承载力较强。东西两翼城市新区多滨海，港口和岸线资源丰富，开发潜力大。各规划新区都依托一个或多个本市重要的开发区、产业转移园区或产业园区发展，形成了各具特色的产业集聚。人均GDP都超过本市平均水平。

二、新区规划建设存在的问题与挑战

（一）新区人口增长目标较高，亟需增强新区的集聚发展能力

综观规划，各新区城镇化水平和人口规模目标均比较高。就城镇化水平发展目标来看，梅州、茂名和揭阳明确提出2017年目标值分别为63%、60%和65%，2020年分别为74%、70%和75%，2030年分别为81%、80%和80%。从实际情况来看，近5年来粤东西北地区的城镇化水平属于缓慢上升的态势，2007～2012年城镇化发展最快的韶关和清远也仅分别增长了7.04和6.07个百分点，明显低于各新区城镇化水平规划目标的增长幅度。从各新区规划提出的总人口规模目标来看，除河源、云浮、湛江2017年的目标分别为15万、16万和25万外，其余新区人口规模均为50万左右或以上。以2012年现状人口为基准，规划目标新增的人口数，可视为相应期间内最小的新增城镇人口规模，如果考虑到规划范围内农业人口的就地城镇化，则新区新增的城镇人口规模应更大。即使按照新增城镇化人口的最小规模考察，几乎所有新区规划期内的城镇人口年均增速都要远远高于相应地市城镇人口在2005年到2012年间的平均增速，不少新区在规划期内的城镇人口绝对规模年增长，甚至要超过全市在2007年到2012年的年均增长规模，如韶关、湛江、茂名和阳江等市的新区。

支撑新区人口的快速增长，必须不断强化新区的集聚发展能力。从近年数据考察，大多粤东西北地市目前仍表现为人口净输出，茂名、梅州、揭阳、湛江等市人口流出现象最为明显，2012年常住人口分别低于户籍人口152、92、78和74万，实际人口输出规模则更大。在总体表现为人口净输出，经济增速换挡回落、产业发展速度难以乐观等因素的影响下，粤东西北地区新区发展要实现规划的城镇化和人口规模目标，必须充分发挥新区中产业园区、新城等主要功能载体的要素集聚功能，通过产业的发展加强对就业和人口的吸引能力，加强对市域范围内农村剩余劳动力的吸引，促进城镇化水平的提升和人口规模的扩大。同时，也应结合旧城的人口、功能疏减和中心城区的扩容提质，引导旧城区人口向城市新区集聚，为新区的发展提供支撑和动力。

（二）新区规划规模普遍较大，面临用地指标不足的约束

新区规划建设用地规模偏大。不少新区的规划面积、核心区面积或起步区面积突破了省《推动粤东西北地区地级市中心城区扩容提质工作方案》所强调的“原则上新区整体区占地面积应不超过500平方公里，核心区不超过50平方公里，起步区控制在10平方公里左右”控制要求。根据各新区规划目标，到2017年11市（汕头缺数据）总建设用地规模将达到633平方公里，到2020年12市將达到920平方公里，已经超过2012年12市市辖区建设用地总面积901平方公里的规模。平均来看，相当于在8年的时间内12个市再造一个现有市辖区的建设规模（表2）。当然目前大部分新区与旧城区范围有重叠而虚增了用地规模，不过像河源、云浮两市新区基本与旧城区没有重叠，按照规划到2020年两市新区建设用地规模都远超现状市辖区的用地规模。

规划用地标准偏低。从部分新区规划目标可以看出，与各新区常住人口规划目标相比，建设用地规模偏大，按常住人口计算的人均建设用地标准比较宽松，新区城市建设用地集约化程度不高。如河源东江新区规划到2017年常住人口15万，建设用地规模达到30平方公里，人均建设用地面积达到200平方米；到2020年常住人口18万，用地40平方公里，人均用地进一步增加；甚至到2030年，其人均建设用地依然达到200平方米。再从规划的经济密度（地均GDP）来看，到2020年河源新区每平方公里建设用地只有4.1亿元，潮州新区只有3.9亿元，远低于珠三角2012年5.2亿元的平均水平。另外，部分新区规划布局较分散，产业园区与城区距离过远，城区对园区的服务配套功能难以有效发挥。

新区建设用地指标将严重不足。随着新区建设的推进，建设用地需求将大幅增加，与土地规划控制、供地计划约束的矛盾更加尖锐。根据各新区规划到2017年（近期），韶关、梅州、河源、清远、湛江和汕尾6市新区共需增加建设用地79.3平方公里，平均每个新区年均新增建设用地2.6平方公里；中期（2018到2020年）11个新区（汕头除外）共需新增建设用地202.2平方公里，平均每个新区年均新增建设用地6.1平方公里；远期（2021到2030年）12个新区共需新增建设用地436.5平方公里，平均每个新区年均新增建设用地3.6平方公里。目前东西北各市用地指标紧张，如茂名市年新增建设用地指标只有4000亩左右。各新区的新增建设用地需求将普遍超过全市新增建设用地指标，用地缺口巨大。

（三）新区规划预期经济增速较快，面临经济增长动力不足的挑战

根据规划，各新区近期和中期增长目标基本在15%～20%之间，近期目标最高为20%，有河源和云浮；最低为15%，有清远、湛江和潮州。这些目标并不算高，不过根据粤东西北地区近10余年来的发展态势及未来相当长一段时期的宏观经济大环境，要实现预期目标难度还是相当大。粤东西北地区经济提速始于2002年前后，其中北部山区于2005年赶上珠三角增速。但在经历了短暂的较高增速后，受宏观经济环境等因素影响东西北地区经济增速也于2008年开始快速下滑。从2005年到2013年，粤东、粤西、粤北山区的平均增速分别为12.6%、12.3%和12.7%，与各新区的预期目标差距不小。从同质性较高的各市辖区的数据来看，2002年到2012年，只有不到一半的市辖区平均经济增速超过同期全市，其中河源、清远和汕尾三市辖区达到20%左右（表3）。

区域城镇化推进速度必须与地区经济发展速度和实力相匹配。如果新区规划的经济发展目标难以实现，将直接影响到新区的产业和人口聚集规模，影响到新区开发建设进度和发展质量。

（四）新区开发资金需求大，政府面临较大的财政压力

大规模的新城区建设需要大量的资金投入。特别是在新区起步阶段，交通、绿化、水、电、气等城市基础设施都是公共产品或准公共品，投资额大，主要依靠政府资金投入。按照中型城市每平方公里城市基础设施建设投资额为3亿元左右的标准，以及各新区的开发建设进度，近期韶关、梅州、河源、清远、湛江和汕尾6市新区基础设施建设共需资金237.9亿元，平均每个新区每年需7.8亿元；中期11个新区共需资金606.6亿元，平均每个新区每年需18.3亿元。而这还不包括文教卫等公共服务设施建设投资。

相比新区建设的资金需求，各市政府财政实力薄弱，财政预算收支缺口大，公共财政预算收入对新区建设很难给予有力的资金支持。2013年粤东西北地区12市公共财政预算收入842亿元，支出2007亿元，收入还不及支出的一半，收支缺口1165亿元主要靠省财政税收返还及转移支付来补足。虽然《决定》提出2013—2017年省财政将安排资金113亿元支持粤东西北各市中心城区扩容提质，但对于各新区建设的投资需求而言，显然是僧多粥少。

从目前情况来看，各新区的建设资金主要还是来源于新区的土地出让。那么依靠土地出让资金是否足以支撑新区的开发建设呢？虽然各新区土地资源比较丰富，但土地成交价格并不算高，一般高的每亩150万左右，低的只有30～50万，扣除征地开发成本，土地增值收益相对有限。特别是目前房地产下行周期已经确立，土地成交价格下降，成交量萎缩，粤东西北各市作为三四线城市所受的冲击可能会更大。

三、推进新区健康发展对策建议

（一）省级统筹新区规划建设的等级规模

工业化和城镇化进程的推进，受到外部环境、区位条件、发展基础等多方面因素的影响和制约。粤东西北12市新区的发展条件有着明显区别，决定了各市新区的规模和发展目标也应区别对待，这与目前新区规划普遍的大规模、高速度存在一定矛盾。因此，建议从省级、省域层面对新区规划建设进行统筹，对新区等级、规模、建设时序等目标内容进行合理动态调整。一是进一步合理化新区的等级层次，根据所在地市的区域地位、发展潜力和条件，从省级层面确定各市新区的等级，依此相应调整优化项目和资源的配置。二是根据新区等级合理调整、控制新区建设规模，或是控制新区建设的具体时序，按照分期逐步建设的思路、根据产业发展的实际需求稳步推进新区的开发建设。三是对新区建设绩效进行定期评估，根据建设实际效果，对相应规划目标和控制指标做出及时调整。

（二）推进新区建设的产城互动与产城融合

没有产业支撑，城市新区就无法发展起来。粤东西北城镇化率低于全国平均水平，主要原因是产业薄弱，而不是建成区规模过小。也就是说粤东西北简单地造城不能实质性提高城镇化率，必须产城融合发展才能吸引本地和外地人口来城市新区进行生产、生活。一是要加大力度培育壯大产业集群，拓展优势产业的产业链，开展产业链招商，通过产业园区的发展促进人口集聚和新区的开发。二是要处理好产业园区与城市功能区的空间关系，同步推进城市功能区与产业园区的建设，促进产城的互动发展、融合发展。三是要加强新区开发建设中城市功能设施的配套，根据人口规模的增长，加大对基础设施、公共服务和商业服务设施场所的投资，完善新区的城市功能和生活氛围。

（三）破除新区建设中的土地城镇化冲动

粤东西北城市新区建设必须坚持以人为本的城镇化，而不能走过去土地城镇化的老路。然而目前，粤东西北地区对土地财政的依赖程度仍比较高，破解粤东西北土地城镇化冲动，需要省级统筹协调和相应的政策引导。一是以就业吸纳和产出效率作为新区建设速度的主要依据，对就业和产出指标达不到相应标准的，应控制其土地招拍挂、缩减用地指标的供应。二是要控制和优化新区开发建设的用地结构，遏制新区建设中出现的房地产化现象，提高产业用地、公益项目用地、廉租房和保障房用地比重，保障土地利用的产业、就业和社会效益。三是加强对粤东西北土地出让金用途监管，不断提高其土地出让金用于民生项目的比例。

（四）兼顾投融资方式创新与风险控制

创新新区开发建设的投融资方式是解决地市政府财力不足、实现新区建设模式转变的有效举措，但在创新过程中应加强监管和风险控制。一方面，要加大投融资方式创新力度，适当扩大振兴粤东西北股权基金的规模、支持范围，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市新区基础设施投资和运营，鼓励东西北城市新区居民集体开发或入股参与开发新区土地，综合运用 BOT、BT、TOT、PPP等多种模式吸引社会资本投入城市新区开发。另一方面，要加强对新区开发建设过程中投融资创新和产品的风险控制，定期对新区开发建设的项目进行评估，特别加强对重大融资项目的监管，规范政府融资平台的运作，降低新区开发建设的财政金融风险。

（五）加快制度創新增强新区发展动力

新时期新区的开发建设不能走传统政府主导、投资拉动等传统老路，必须强调通过改革和体制机制创新来释放经济发展活力，增强新区的可持续发展动力。一是要加快土地制度的改革创新，既要保证土地资源的优化配置以提升经济效率，也要破除土地束缚，促进农村劳动力的自由流动，探索农村集体经营性建设用地入市。二是要加快户籍制度改革，鼓励粤东西北地区农村剩余劳动力向区域性中心城市的迁移，在新区率先探索本省流动人口同等享受户籍人口的同等待遇。三是要创新珠三角与粤东西北地区对口帮扶的模式机制，进一步发挥珠三角地市政府在帮助粤东西北产园区招商引资及城市建设方面的作用，探索珠三角城市通过参股、直接投资等多种方式参与粤东西北城市新区基础设施建设。

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Chen Zaiqi， Yang Zhiyun， Liu Pinan

（Institute of Economics， Guangdong Academy of Social Science， Guangdong Guangzhou 510610）

Abstract： On the basis of field research and careful investigation of each new district development master plan， this paper deeply analyzes the main problem that exits in the development of current new district planning from the aspects of population growth， land utilization， economic growth impetus and fund demand. This paper put forwards the policy suggestions on overall planning， city and industry interaction and integration， inhibition of land urbanization， investment and financing innovation and risk control， system innovation， etc.

Key words： eastern，western and northern Guangdong， new district development， challenges， policy suggestions