对城管执法暴力行为定性和解决方法的思考

李松松

摘要：城管的暴力执法在当今社会生活中被诟病已久。但是，人们在抱怨时更多的只是将其视为一种类似“警察抓小偷”“猫捉老鼠”一样的闹剧。我们需要从更理性和客观的角度出发，探究暴力行为的性质和成因，并试图找到解决方法。

关键词：城管；执法；暴力；职务行为；个人行为

伴随着社会经济发展和人民生活水平提高，一些冲突问题随之出现，并普遍性的存在于日常生活中，城管执法暴力伤人便是其中一例，此问题越演越烈，引发颇多关注。有人认为，城管人员属于执法个体，代表公权力的一部分，其打人也应当归于行政执法的职务行为。然而也有观点认为其打人行为纯属个人所为而与城管部门无关。为了解答以上疑惑，以求探索并找到破题的途径，我们有必要梳理关于城管的相关理论和规则。

一、城管机关以及其执法的属性

我国《行政处罚法》第16条：“国务院及国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关决定有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是关于城管权限的直接来源，各城管机关也是基于此产生，将各相关行政机关的处罚权适当结合为一个整体，由其统一行使。从这个层面上讲，城管设置的初衷是有其合理性和科学性的，其目的是完成和实现行政职能效率的优化升级。但是这些年频现媒体的城管打人杀人事件貌似给了这种美好的希冀一记响亮的耳光。让我们不得不反思这体制或者说职权形式是否合理，甚至是否合法。城管作为一个拥有相对集中行政处罚权的机关之所以左右为难，在于虽然他享有行政执法权，但其权力属性并不完备，法律规定并不详细。它涉及方面很广，如市容，环卫，工商，交通，绿化等，也就只是在这些方面的法律法规中零散的对其权限做出了规定。而且找不到一部法律法规对其职能权限做出具体详细的特别规定，而城管部门行使这些职权的权力来源更多是产生于各政府行政机关的内部文件，这种权力让与和划转当然不规范，其不是经法律明文授权，明显违背了职权法定之原则，产生了法明确授权的行政机关不参与具体执法，而具体相对集中的行使行政处罚权的机关却无法律依据的奇特现象。“名不正则言不顺，言不顺则事不成”，由于缺乏专属法律授权，其有法可依的执法正当性遭到了普遍质疑。也正是因为其无法律授权为依据，“自身不硬”，所以沦为了执法单位中的怪胎，参与执法工作却不配备执法力量和法条保护。因法无赋权，其也不可能成为妨害公务罪中的保护对象。这就让身板“较软”的城管处于弱势地位，与公安这样的强势执法部门不可相提并论了。在工作中，缺乏强力手段的他们容易受到反抗，而他们以暴制暴的方式就显得更加简单粗暴和市民化了，甚至自己都像是斗殴的主角。这也是无合法授权造成的间接结果。

二、城管人员打人属于职务行为还是个人行为？

对于媒体时常报道的城管打人和暴力执法，看法也有所不同，有人认为城管人员代表一级政府在行使行政处罚权，所以其行为当属于职务行为，许多公民将其理解为城管在以此手段执行公务，所以固然属于职务行为。而还有人认为这是一个无法律授权的个人行为。其实我们了解城管的人员构成会发现，其中大部分都属于城管局聘用的合同人员，并不属于机关企事业单位的行政序列之内。但是由于其在城管部门工作，代行行政处罚权，可以将其视为一种行政委托。按行政法理论分析，被委托人不具备行政主体资格，其作出的行为由其所属的或委托其活动的行政机关负责。按此来讲，执法人员的行为当由城管局负责，这种推论是正确的。但是其职务行为的范围仅限于合法行为。若是超过了授权范围就要分情况讨论。如果是超过了幅度，仍然由授权的单位来负责，例如本来按规定只能罚款500元，而在实际中执法单位罚款1500元就属于此例所指范围内。还有一种情况是使用授权范围之外的方式进行执法，比如行政处罚规定只能罚款而执法人员使用没收，就当然的超出了规定的行为种类范围。责任应该由具体操作的执法单位或个人承担。严格来讲，若属此类情况也就不属于行政执法了。城管人员在遭遇抵抗时予以反击甚至直接采取的打人行为显然非法律授权的执法形式。因为即使行政相对人态度恶劣，并且违法行为已经达到了严重程度，暴力抗法，城管人员亦仅能将其行政拘留，合法抗暴，而不能打人来以暴制暴。我们严格按照行政法原理来参照，职务行为也是必须由法律明文规定方成立，但搜遍我国行政类法律法规都没有暴力打人的授权执法行为，当然也不会有任何一个国家的法律会做出这样的规定。这种所谓的“职务”暴力行为已经不能再视为一种职务行为，理应被归类于一种披着公权力外衣的个人犯罪行为。若暴力执法，应该就个人提起刑事诉讼追究行凶者的责任。

三、规制城管人员依法行为和重塑城管形象的方法

“绝对的权力导致绝对的腐败”，无限权力自可为所欲为。规范一种权力最好的方式即是给予其足够的监督和限制。目前我国有关于城管执法的规范化，细节化程序规定是付之阙如的。以至于在执法过程中，执法人员无法可依，进而随意执法，根据众多媒体报道，执法人员坐地敛财，狮子大开口，张嘴要价，兜售和寻租权力的情况时有发生。其标准的形式类似于收“保护费”和“买路钱”。如一些商家和执法人员成了熟人，只要打点得当，城管人员即会睁一只眼闭一只眼，有检查提前通知，不检查也就予以纵容。（需要解释的是，至于城管人员的执法行为是否该给小农商贩和其他一些相对弱势群留下活路或予以包容，这样的带伦理性的体制问题不在本文的讨论范围之内。笔者所有对于城管问题的探讨都是建立在现有执法事实之上，或者说讨论的更多是如何改进而不是有无的应当。）更有甚者，直接形成了价格机制，据相关报道，有城管执法人员直接要价，处罚相对人也在第一时间予以讨价还价的情况存在。还有执法人员实施行政措施无任何凭证，也不出具暂扣清单，更不必说签字盖章了。对城管不满意理由主要有以下几点：在执法行为中滥权，任意罚款，吃拿卡要，作风粗暴，服务态度不佳。重塑城管形象改善城管作为行政执法部门的工作方式刻不容缓。最根本的就是要完成“三定”：“定职能权限”，“定规范程序”，“定监督和追责方式”。执法机关的职权没有得到法律明文规定，更多只是依靠行政部门之间的让渡，这增加了行政行为的不确定性。所以亟待从法律法规予以明确规定，让执法人员心中有数，有底气的大胆执法而不逾矩。同时也让广大群众明白其权限，知道城管权限范围，从而更好的让其对执法权射程范围内之事积极配合，对越权的行为也能有理有据的提出质疑并自我保护。执法的标准程序也应当同时出台，实体与程序配套才能使执法权显得立体和生动。以上两点的确定也是确定第三点的前提。不然监督也失去了对象和标准。

政府的权力应当是有限的，边界必须清晰，做到有所不为，才能有所为。以此才能建立公信力才能服众，才能让群众配合，最后减小行政的阻力。城管作为以作出具体行政行为为主的部门，直接和相对人接触，一定要合法，合程序才能在社会管理中避免矛盾的发生，减少冲突，重新塑造城管合法高效的形象。（作者单位：四川大学法学院）

参考文献：

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