逆境政策制定理论视角下机关事业单位养老保险政策问题研究

作者简介：刘书畅（1992—），男，汉族，湖北随州市人，管理学硕士，云南师范大学历史与行政学院行政管理学专业，研究方向：公共政策。

摘要：我国旧的机关事业单位养老保险制度建立在计划经济的背景下，随着社会经济发展，已与逐步不适应当前经济制度。本文针对政策困境的因素，并基于应对逆境的政策原则提出了养老保险改革的原则和具体途径。

关键词：养老保险政策；政策困境；策略

一、机关事业单位养老保险政策面临的困境

（一）政策制度逆境

（1）公共政策的支持不足和政策执行力不够。机关事业单位的养老保险法规制度不健全，缺少一套可行的完善的法规制度作为保障。在试点的试行办法方面，各个地区的养老保险政策都是由各级政府制定的试行办法，政策执行不统一，有些单位、地区的养老保险由单位进行统筹，而有些单位执行合同制养老保险，另外在监管力度上，没有使政策的执行贯彻实施。

（2）统筹范围和统筹对象不一致导致养老负担和养老待遇的差异问题。从我国一些地区的调查看，事业单位养老保险制度事项，主要是根据当地实际财政状况，采用积极稳妥、分步实施的办法，制定基本养老保险政策。但是，有的地区是全员统筹的制度；有的仅仅对机关、全额、差额、自收自支事业单位统筹；有的对事业单位实行统筹，机关单位没有实现行统筹；有的是县或市属机关、事业单位进行统筹，乡镇机关没有实现统筹。这种碎片化管理现状，导致不同地区，在养老负担与养老待遇不一致。

（3）职业年金制度尚未健全。机关事业单位的改革，配合完善的配套制度才能发力。但是，在配套制度建立方面，出现了明显的滞后性，使得改革受阻。我国人力资源和社会保障部，曾经在2009年发布了《事业单位养老保险制度改革方案》。方案中指出，養老保险制度改革的重点是，建立职业年金制度。但是，当前改革的重点仍是分类归属、工资薪级等方面。职业年金制度尚未建立起来。我国事业单位人员退休金是在职工资的80%。但企业却按照在职工资的50%左右领取。

建立健全职业年金制度，可以实现养老保险的多层次保障。以政府为主导，保障基本的水平，以市场为补充，补充员工的工资待遇。实现可持续的养老保险保障机制，优化结构，达到公平与效率的并重。

（二）公平和效率方面的逆境

（1）养老金替代率的困境。职工退休时，机关单位的养老金替代率在80%以上，而企事业单位的养老金替代率在40%——60%之间，二者差距甚远影响社会公平。

（2）“双轨制”的存在影响了人力资源的流动。大量人才从企事业单位流向机关单位。

（三）政策制定本身的逆境

在德罗尔看来，尽管政府中枢决策系统对逆境的反应还有其它方式，如扩大各级政府的职能范围和规模、建立应急机制等，但从根本上来看，只有极大改变政策制定系统乃至整个政治系统的有关组织、过程及其构成要素的主要特征，才能真正提高政策制定质量，有效应对逆境。近20年来的“双规制”制度加深了阶级矛盾，“双轨制”的是指公务员和部分事业单位的人员与企业职工实行两套完全不相同的养老保险制度，使其把社会分为不同的群体进而呈现出碎片化的特点。未进行试点改革以前，机关事业单位的丁作人员的养老保险费用由国家财政或者是单位负担，另外退休后的养老待遇差距也很明显，机关事业单位人员在退休后要享有更为丰厚的养老金。这种制度有损社会的公平，同时也阻碍了社会劳动力的流动，引发各阶层的矛盾。据预测，到2030年机关事业单位退休人数将占在职人员的40%，退休费占人员经费支出总额的50%，这意味着未来各级财政每年将拿出财政收入的80%左右，用于支付在岗和退休人员的工资及养老金。

（四）政策改革实施中的逆境

在机关事业单位养老保险政策问题上，政策实施中遇到了阻力与困难。

（1）在职的参保人员与供养退休人员比例逐步降低。据统计，2005年到2012年的比例关系由3.75：1变为2.79：1，比例降低的趋势特别明显。

（2）推行山西、上海、浙江、广东、重庆5省市为试点，但试点发展成绩不明显，造成政策的回应度小。

（3）收不抵支，在职人员缴费比例无法提高。填补支付差额的办法是提高在职人员的缴费比例，但目前来看，在职人员受编制约束，尤其对于部分效益差的自收自支和差额事业单位，已经无法承担，再提高比例的空间已基本没有。

二、机关事业单位养老保险政策问题的原则与对策

（一）“双轨”走向“单轨”（社会改造原则）

德罗尔认为，社会改造原则是应对逆境的纲领性原则，其根本出发点在于支持应对逆境的创新方案和不同于常规的超渐进主义变革。公共政策在政策变化过程中，僵化的政府机构和低效率的运行机构就像是一张无形的网通过各种社会互动过程妨碍着政策创新。这种妨碍是逆境产生的原因又是社会走出逆境的阻力。社会改造原则的核心是国家政治和经济体制的改革。我国养老保险制度的建立为现代社会提供了重要保障，而我国机关事业单位的养老保险制度在改革的过程中没有很好的得到贯彻落实，不但约束了我国保障制度的前进和发展，而且减缓了社会向统一劳动力市场前进的步伐。

同时，在一定程度上增加政府的财政负担，不利于全社会的健康和谐发展。所以，对于事业单位养老保险现有体制展开改革势在必行，始终坚持权利和义务一致并行的原则，建立健全养老保险制度，是促进我国社会主义国家公平合理，保持我国社会稳定与和谐的重要举措。人力资源和社会保障部副部长胡晓义在回答记者问时，指出在对走向单轨建设道路时：要坚持统一制度模式和分类管理，机关养老保险金和企事业单位养老保险金单独建账，单独统筹；要以代际赡养模式消解资金压力，但不是长久之计；要缴费细化到月，体现出职工职业生涯贡献；要自收自支的事业单位老人改为社会化发放退休养老金，待遇更有保障。

总之，坚持统一的制度模式管理，实现机关事业单位人才的合理流动，既要尊重公平、效率，也要尊重人权。

（二）完善养老保险金的监管（准备承担风险同时避免万一）

德罗尔在《逆境中的政策制定》中指出，准备承担风险的原则并不是鼓励冒险，更不是主张轻举妄动，正视现实，采取自觉承担风险且更为有效的积极政策方案。同时，要注意分析不同政策的后果出现的多种可能性，防患于未然。机关事业单位养老保险制度的监管主要是，政府的监管和非政府组织的监管。政府作为主体主要和监管主体，应负责主要的监督责任。监管部门要各司其职，进行多方位的监督，形成一个相互联系、相互制约的全面监管关系。

（三）建立健全完善的法律制度（积极性强制干预）

要应对逆境，政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威，并且可以制定执行强制性政策。例如德国的《联邦公务员社会保险法》和日本的《国家公务员退休津贴法》都对于本国公务员养老保险制度的发展具有不可忽视的作用。为有效的推进我国机关事业单位养老保险事业的改革应尽快制定出养老保险的规定来解决改革中出现的问题。同时其他执行部门也可以做到有法可依，积极的履行自己的职责，促进改革的顺利进行。

三、结语

在未来的养老金构成中，大致是这样一个结构：基本养老（社保部分）+职业年金（企业年金）+商业保险。其中，基本养老为最低生活要求提供保障，而企业年金和商业养老保险是社会养老保险制度的重要补充。随着社会经济发展、人们生活水平不断提高，有尊严、体面的养老生活将成为普遍现实。（作者单位：云南师范大学历史与行政学院）

（指导教师：王虹教授）

参考文献：

[1]《从养老金替代率角度看机关事业单位养老保险制度的改革》，作者赵云冬，中国管理信息化，2015年3月第l8卷第6期。

[2]《机关事业单位基本养老保险制度研究》，作者侯芮，山西财经大学公共管理学，《商》P86页。

[3]《机关事业单位养老保险工作中遇到的矛盾问题及对策研究》，作者张强，企业管理，2014年11月P138页。