政府投资项目跟踪审计之工程招投标审计问题浅析

孙琳

摘 要：结合N市政府投资项目工程招投标审计工作的开展及实例，对目前N市政府投资项目跟踪审计中工程招投标审计的依据、现状、审计发现的问题等内容进行重点的阐述和说明，针对审计发现问题提出作者的思考和建议。

关键词：政府投资；工程招投标审计

近年来，为改善居民居住环境和出行方式，N市政府集中开展了一些城市基础设施建设及配套，如陆续实施地铁多线建设、城市快速路网改造等工程。N市审计局对上述政府投资项目实行建设全过程的跟踪审计，旨在通过过程中的政府审计介入，规范建设管理程序、提高资金使用效益以及督促建设各方严格履职。在跟踪审计过程中，对工程项目中的招投标行为审计是对工程建设整体行为合法性、合规性评判不可或缺的重要审计环节，也是审查工程建设过程中各单位政策执行情况的重点内容之一。

一、政府投资项目跟踪审计过程中工程招投标审计的依据及重点

2012年2月1日，《中华人民共和国招标投标法实施条例》正式实施，细化和补充了《中华人民共和国招标投标法》的部分条款和内容。J省是我国经济发展较快、工程建设项目较多的省份，因此在2004年就出台了《江苏省招标投标条例》。这些法规和条例的出台和实施，不仅规范了市场招投标行为，也是政府投资项目工程招投标审计的重要依据。具体到N市，自2005年以来，陆续颁发《N市政府投资项目审计监督暂行办法》（2005）、《N市国有资金投资小型建设工程发包管理规定》（2005）、《N市政府投资项目招投标监督管理办法》（2006）和《N市关于规范政府投资工程项目招投标活动的若干规定（试行）》（2009）、《关于推进政府投资小型建设工程发包方式改革的意见》（2010）等系列文件。应该说，N市对政府投资项目工程招投标行为进行审计、审查的政策依据是十分详尽和规范的，为N市政府投资审计提供了必要的政策和法规依据。

1.利用跟踪审计全程监督优势，将审计节点前移，重点审查工程招投标前各项工作的开展情况。

对于将审计节点前移至工程招投标工作开展之前的众多优点，笔者此处不再一一累举，最重要的意义在于在项目建设过程中发挥政府审计职能，规范和确保工程招投标行为的真实性和合法性。政府审计人员应将工程招投标审计的审查重点放在此环节上，这样既能够有效实施审计监督，又能够促进和规范建设单位在建设管理上疏漏，防止项目在建设环节中出现违规现象。审计的重点包括招标主体对招标范围、发包方式、招标文件等资料审查，核实招标文件与中标合同的一致性。其中，招标文件及拟与中标单位签订的合同条例审查是工程招投标审计内容的重中之重，对招标文件的提前审查，可以预防招标单位通过苛刻的条款来排斥潜在的投标人或者造成流标的事实。

例如，N市审计局对跟踪审计的某IBR工程项目钢材招标的招标文件进行审查，发现招标人起草的钢材招标文件约定的付款方式不合理，付款方式约定货到满3个月才付60%货款，2014年、2015年、2016年再各付10%。审计人员认为，此招标文件中的付款条件涉嫌排挤潜在的钢材投标人，有可能造成流标，即使不流标，对于钢材投标人而言，2012年供货的材料款到2016年底仍有10%不能拿到，损害了钢材投标人利益；同时，由于项目的IBR建设性质，政府最终承担项目的建设成本及融资费用，由于分期付款占用供货商的资金，有可能导致供货商提高报价，造成政府投资增加。因此，N市审计局立即对被审计单位发出跟踪审计意见单要求其整改，最终被审计单位接受了审计建议。

2.工程招投标审计对招标进行中的审计监督，主要是对招投标程序上的合法、合规性的审计，重点是审查工程开标、评标、定标的过程，是否公开公平公正，是否按相关政策和法规严格落实。

3.随着招投标审计的范围也不断扩大，除了对主体工程、主要材料和设备的招投标审计外，附属工程如消防工程、智能化工程等单项以及房屋的勘察设计、招标代理、监理等中介服务机构的招投标也成为招投标审计的重要审查内容。

N市建立了招投标联席会议制度。联席会议由发展和改革、监察、建设、交通、水利、财政、审计等部门组成。联席会议负责研究、协调和处理政府投资项目招投标监督管理工作中的重大问题，为N审计系统提供了良好的通报、沟通的平台，有效地传递审计发现的问题和处理意见，展现政府审计在政府投资建设中发挥督察过程、规范行为、降低成本的职能。

二、当前政府投资项目招投标审计发现的主要问题

随着招投标行为更市场化、规范化，对于政府投资项目招投标审计发现的问题也越来越集中和类似。N市各级审计机关在近几年的政府投资项目招投标审计过程中，主要发现几类问题：

1.建设单位规避招投标程序，导致工程造价增大。有些工程项目在前期准备不足情况下，以各种理由将工程项目化整为零、尽可能减少招投标，有的通过所谓的竞争性谈判、邀请招标等形式规避公开招投标；有的申报项目时只报主体，不报配套及其他专业项目，从而采取不完全招标。如N市某区项目审计时发现，该项目为回避公开招投标程序，特意低价签订的合同价格为9.88万元，采用竞争性报价形式确定施工单位，施工过程中通过不断变更设计方案内容、增加装饰及零星工程，导致报审时决算增加了5倍。

2.招标代理行为不规范，造成工程结算有争议。如招标文件编制不严谨等。一方面是招标代理机构把关不严、编标人员水平有待提高，导致出现招标工程量精确度不够、特征描述不准确、项目考虑不周等现象。另一方面是招标文件中的合同条款制定不合理或表達有歧义导致结算时出现争议。如N市某厂房工程未约定合同外项目的结算条款，结算时双方就室外道路项目的综合间接费率出现争议，作为合同项目的一部分按一类工程计算，与作为单独的厂区道路按四类工程计算，两者的费率相差近7个百分点。

3.施工单位不平衡报价，评标过程流于形式。一是评标中普遍重视投标总价而忽视投标单价，使得一些施工单位大量利用不平衡报价法提高一些预计施工中会增加工作量的分项单价。如N市某道路工程施工单位某分项项目单价比其他投标单位的正常报价高出了数倍，该分项工作量变更增加后，因此一项就多获利二十多万元。再是评标中对投标单位的技术标不重视，技术标的评审流于形式，使得优良施工单位不易凸显优势且中标。

三、对政府投资项目招投标审计的几点建议

1.应加强审计人员对于法规的学习，分清各级、各类法规的适用范围，经常性地组织审计人员对招投标审计中的常见问题及典型案例进行分析交流，提高审计人员专业素质和能力。

2.政府审计应联合各相关主观部门加大对其处理处罚力度，使其违规后果远远大于其承受范围，也能对整个建设行业传递警示信息，从而减少违规行为的发生，提升政府审计公信力。建立地区施工单位和招标代理机构信用体系并实行信息共享，对违规企业和单位列入黑名单并限制其参与政府投资项目的招投标活动。政府审计不仅仅是查处问题的过程，也是维护招投标市场稳定、整顿和规范招投标行业行为的过程。

3.依托政府审计网络平台加强社会监督，畅通渠道。在加强政府对招投标活动监管力度的同时，社会监督力量的壮大，各类举报渠道畅通，都是规范和保障市场招投标活动的举措之一。（作者单位：南京市审计局）

参考文献：

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[2] 卞耀武.中华人民共和国招标投标法实用问答[M].北京：中国建筑材料工业出版社，1999：77.

[3] 刘尔烈，朱建元.工程建设项目的招标与投标[M].北京：人民法院出版社，2000

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