中国能源新常态新格局的建构研究

杨枝煌 易昌良

摘要：构建中国能源新常态新格局要全面推进能源管理体制改革。提出了建立适合中国的能源监管委员会、国内能源企业对外采购联盟、推动建立亚洲能源交易中心、建立用能权许可交易体系、建立健全能源认证体系和能源法治体系等建议。彻底实现能源企业脱胎换骨改革，需要建立中国能源资本运营管理公司、加快推进现有能源企业的兼并重组与新组建专业化能源集团。构建中国能源新常态新格局还要战略性地参与国际能源治理。

关键词：中国能源新常态新格局；用能权许可交易体系；能源产业立法；组建专业化能源集团

DOI：1013939/jcnkizgsc201548003

中国作为日益庞大的经济体，能源消费将一直是我们必须考虑的问题。2010年我国成为世界第一大经济体后，虽然经济增速放缓，能源消费增速放缓，但是能源消费当量越来越大。在传统石化能源日益枯竭的情况下，必须未雨绸缪，加强各方面的战略准备，提高能源国际治理能力，保障充足的能源供应。

一、全面推进能源管理体制改革

全面推进能源管理体制改革要从以下六个方面着手。

（一）建立适合中国的能源监管委员会

市场存在时滞或者失灵情况，政府需要在一定范围内依法对市场进行干预。中国能源产业的管理体制应借鉴西方国家的成熟经验，吸纳能源、工程、法律、贸易等各领域专家，建设相对独立的能源监管委员会，赋予其在能源领域独立的行政处罚权，应积极推进价格机制实现从“政府定价”为主向“市场定价”为主的根本转变；努力推进监管方式从“项目管理”为主向“行业管理”为主的根本转变。

（二）建立国内能源企业对外采购联盟

针对国内市场，要积极引入国有资本、民营资本和外资，培育市场竞争主体，完善能源市场体系建设。针对国外市场，要建立起一致对外的国际化市场机构，即尽快建立类似OPEC的联合体或国际买家俱乐部，成立中国能源进出口联合会，中石化、中石油、中国能源储备中心或新重组的大型能源企业轮流担任俱乐部主席，吸收地方炼厂或其他有意向的央企及金融机构当会员，建立对外采购、对外谈判、对外签约的一致对外机制，从根源上杜绝铁矿石、光伏产业、钢贸行业等悲剧，从而能够统一对外与OPEC或其他能源出口国谈判，甄别阻断能够破坏市场规则的进入者，体现国家意愿和企业意向。

（三）推动建立亚洲能源交易中心

能源是大宗商品，亚洲是能源消耗大户，中国是能源消费第二大国，亚洲应该建立自己的能源交易中心，这样才能促进买方的集体合作，提高买卖博弈主动权。中国应首先在国内建立交易中心，进而推动建立亚洲能源交易中心，从而建立健全亚洲能源合作机制，甚至可以因此打造一个打压亚洲其他敌对势力如日本的经济平台。同时，重启中国与海湾阿拉伯国家合作委员会（以下简称“海合会”）的自由贸易谈判，建立中国与海合会的自由贸易区，从而建立海湾石油进入中国的快速通道。另外，利用中国主导的一带一路、亚投行、丝路基金、上合组织、金砖国家、博鳌论坛、中国国际投资贸易洽谈会、中国与拉美国家论坛等场合，建立石油丝绸之路，设置国际能源议题，加强能源领域应对气候变化以及其他国际问题的战略运筹，推进建立起OPEC和IEA以外的能源治理体系。

（四）建立用能权许可交易体系

用能权是指在能源消费总量控制的背景下，用能单位包括个人经核定或交易取得的、允许其使用和投入生产的年度能源消费总量指标。用能权不仅是碳排放权，更是使用定量或超额能源的权利，定量用能权无偿由国家分配，超额用能权则通过交易平台有偿获得，每个单位或个人都可以通过交易平台转让用能额度。

（五）建立健全能源认证体系

能源产业的资源评价、技术标准、产品检测和认证体系，形成系统完备高效便捷的服务体系。例如，成立储能专业技术委员会，下设储能技术标准委员会和储能技术检测中心等机构；成立核能专业技术委员会，下设核能技术标准委员会和核能技术检测中心、核能技术推广促进中心等。

（六）建立能源法治体系

建立能源法治体系要从以下三个方面着手。

1强化能源产业法治思维

深化改革，观念先行。改革要既要破又要立，就必须坚持法治思维，就必须用法律制度来保障。能源产业攸关中国经济命脉，攸关一大批人的就业，攸关国际对外经贸竞争合作，亟须强化法治思维来推进可持续发展。

2科学推进能源产业立法

保证能源的持续稳定供给，规避能源风险。一方面要依靠科技进步等手段广开能源来源；另一方面则要把能源的生产、加工、运输、销售、储备法制化，建立负面清单、责任清单、权利清单，为整个能源产业链提供法制保障和制度激励。有关部门要敢于立法担当，建立具有综合性、全局性、基础性的综合法律（如出台《能源法》），同时注重专业立法（如出台《石油法》《天然气法》《页岩油气法》），使得法律的解读与实施更加有效。要妥善处理好与《森林法》《水法》《环境保护法》《大气污染防治法》《安全生产法》等法律的协调，并加快修订完善所有相关法律。

3健全能源产业法治实施机制

在提高各市场主体法治思维、法律意识和契约精神的同时，关键的是提高法律制度的权威性，提高违法犯纪的成本，最关键的是提高监督惩戒力度，建立不想违法的机制，建立不敢违法的机制，建立不能违法的机制。

二、彻底实现能源企业脱胎换骨改革

彻底实现能源企业脱胎换骨改革要从以下三个方面着手。

（一）建立中国能源资本运营管理公司

抓住利润这个牛鼻子，抓住资本这个新纽带，特别是要根据十八届三中全会“以管资本为主加强国有资产监管”的精神，借鉴四大国有银行改革的四大资产管理公司，将现有《中华人民共和国企业国有资产法》修订为《中华人民共和国国有资本法》，建立中国能源资本运营管理公司，通过控股中石化、中石油、中海油等既有能源企业和投资建设储能公司等新企业，实现国有资本对能源产业全产业链的控制。最终在国家层面上，去掉国资委这个机构，建立新的国有资本运营管理委员会，做好评价、考核、监督；去掉国资委这种“管人、管事、管资产”的国资管理形式，建立类似全国社保基金，信达、华融等资产管理公司和中投、汇金投资控股公司等金融持股投资机构，管理运营资本化和证券化的国有资产。

（二）加快推进现有能源企业的兼并重组

授予中海油、中化、延长石油的全产业链资质，也就是建立中石化、中石油、中海油、中化、延长石油五大全能型能源企业，同时整合兵器集团的相关部门和地方炼厂，或者推动中海油与中化合并，延长石油与中国化工合并，神华集团与地方炼厂合并，加快中石油、中石化、国家电网以及上述合并后公司的改革创新，避免“两桶油”的双寡头垄断。

（三）新组建专业化能源集团

如果第二种方案还无法解决能源垄断问题，可以进行全方位的重新洗牌，即撤销现有的中石油、中石化、中海油等传统石化企业，以及兵器集团、中化集团等其他拥有能源发展职能的企业，然后全盘建立专业化的能源发展集团。

1组建各类不可再生能源专业发展公司

包括建立以下四类公司。

（1）建立中国石油天然气总公司

将中石化、中石油、中海油以及其他参与石油天然气开发的地方国企，合并成立中国石油天然气总公司，专门负责石油天然气（包括页岩油气）的勘探、开发、提炼、贸易。

（2）建立中国煤炭煤层气总公司

整合神华集团、中煤集团、地方煤炭企业，建立中国煤炭总公司，负责中国煤炭勘探、开发、贸易。

（3）建立中国核能总公司

核能发展过程中的安全控制非常重要，因此必须严格统一管理。未来，我们将大力发展核能，甚至推动核电走出去，我们应该整合现有中核、广核等企业，建立统一的中国核能总公司。

（4）建立中国可燃冰总公司

我国天然气水合物资源丰富，地质资源量约为102万亿立方米，即1000亿吨标准煤当量，约相当于中国目前陆上石油、天然气资源总量的1/2，青藏高原远景资源量超过500亿吨标准煤当量。中国南海海域等地区发现的“可燃冰”纯度高，甲烷含量可达990%，比常规天然气的纯净度平均高约10个百分点，可降低污染物及二氧化碳等气体的排放。经过近20年的工作，我国“可燃冰”资源勘查已取得重大突破。为了更好地开发利用可燃冰，建议成立专业的可燃冰总公司。

2建立各类可再生能源专业发展公司

包括建立以下五类公司。

（1）建立中国水能总公司

整合中国电建、中国能建、三峡集团等能源建设企业，建立中国水能总公司，提高核心竞争力，避免恶性竞争。

（2）建立中国风能总公司

风能是清洁能源，但是如果建设不当，可能改变风向而导致气候变化。因此，要国家层面成立风能总公司，高标准严要求统一规划发展风能。

（3）建立中国太阳能总公司

仿照嫦娥计划，建立夸父计划，集中国内外资源联合攻关，力争在新中国100周年之际实现人造太阳升天和商业化运行，切实摆脱对石油、煤炭等传统能源的依赖。同时，加快深入推广光伏产业发展，提高家庭和工业部门的太阳能利用比重。

（4）建立中国生物质能总公司

全国各地生物质种类不同、分布分散，因此应该有一个企业能够统筹管理运营，从而提高生物质能的开发利用水平和成效。

（5）中国地热能总公司

地热能是一种新的洁净能源，在当今人们的环保意识日渐增强和能源日趋紧缺的情况下，对地热资源的合理开发利用已越来越受到人们的青睐。利用地热发电可以大量减排CO2，其效果比光伏、风能更好。除地热发电外，直接利用地热水进行建筑供暖、发展温室农业和温泉旅游等利用途径也得到较快发展。地热发电成本与常规能源接近，但却大大低于光伏发电。地热发电的优点不仅在于资源丰富，而且不受天气、季节的影响，电力可稳定供应。地热能的增长是世界经济、政治力量（主要是油价攀升和倡导利用可再生能源的意识）与先进技术相结合的结果。中国地热可开采资源量为每年68亿立方米，所含地热量为973万亿千焦耳。在地热利用规模上，我国近些年来一直位居世界首位，并以每年近10%的速度稳步增长。但地热发电却很落后，中国地热发电量数据自2005年开始出现为115百万度，到2012年发电量仅为162百万度，主要是没有具体优惠的投融资等优惠政策促进地热发电产业的发展。但是，经过多年的技术积累，中国已经基本形成以西藏羊八井为代表的地热发电、以天津和西安为代表的地热供暖、以东南沿海为代表的疗养与旅游和以华北平原为代表的种植和养殖的开发利用格局。

3建立中国能源管网总公司

以国家电网为基础，整合中石油、中石化的油气管道部门，建立中国能源管网总公司，推动中国国内的能源互联网建设。借鉴德国虚拟电厂计划，真正推进电信网、广播电视网、互联网和电网的四网合一，整合各类中小型的光伏、风能、水力发电、生物质能、热泵和热电联产等分布式设备，同时结合电热或者电气储能，连接电网、热网和气网的设备实现能源转换，让家庭、建筑、车辆、工厂都通过某种方式互联起来，以追求能源消费的最优化利益作为商业模式的推力，来增加用户的黏合度；同时建立交易中心，实现碳排放的宏观调控和用能权的电子化交易。

4建立中国能源储备总公司

在战略储备方面，加强基础设施建设。早日出台《国家能源储备法》等法律法规，确实保障政府储备和民间储备的依法依规运行。加快建设政府管理的储备设施，并且达到90天标准，鼓励有条件的企业建设储备基地，力争达到30天标准。同时，借力新型城镇化进程，加大地下管网建设，加强地下管网运营管理，提高中国战略石油储备的透明度，为建立一个类似IEA的亚洲能源机构铺平道路。

5建立中国储能总公司

储能是未来能源发展的关键支撑技术，贯穿了发电、输配电、用电等多个环节。我国两亿辆燃油汽车如果要更新为新能源汽车，将需要大量储能电池。我国对储能产业重视不够，而各国都出台了相关政策支持储能产业发展。例如，美国通过税收减免、财政补贴、直接赠予和提供贷款等方式资助私人企业在储能以及新能源领域的投资，2009年开始成倍增加储能领域的基础研究投资。德国政府为投资储能系统的补助金最多可占30%，并为接入电网、配置数据管理系统的光伏系统储能装置提供低息贷款。2013年、2014年的补贴额都达到2500万欧元。澳大利亚建立“光伏+储能”模式，即每五个家庭就有一户装屋顶光伏发电系统，整个光伏发电系统装机量已经突破4兆瓦。智利政府规定，在智利建设一座20万千瓦火电厂要配套建设2万千瓦储能电站。美国与日本是最主要的储能示范应用国家，分布占40%和39%的全球装机容量份额。而2013年年底我国储能项目装机规模仅为515万千瓦，全球则有736兆瓦。可见，我国应组建专业的储能集团公司，加快储能产业发展。

6建立中国能源技术总公司

我国能源产业的科研力量相对薄弱，而且分散在大学、中科院等研究机构，缺乏领军型的创新平台。企业的研发能力较弱，缺少像通用电气、思科、西门子那样的大型综合性设备提供商。更悲哀的是发达国家为保持技术垄断，千方百计限制技术出口。为了打破西方的技术垄断，我们应该借助“一带一路”的人才人口人气红利，吸纳技术创新的规模效应，成立专业的高精尖的中国能源技术集团总公司，全面提升能源产业的技术装备水平。一是成立研发部门，加快能源基础研究；二是成立技术引进中心，通过招投标引进我国能源产业亟须的关键技术和高新材料；三是成立知识产权部门，做好专利保护、管理、转化等工作。

三、战略性参与国际能源治理

中国曾经一度以天朝自居，很长时间却又独善其身，这是我国对外关系的两个极端。我们应该积极发声，参与国际治理，既要消除天朝心态，更要避免无所作为；既要冷静观察韬光养晦，更要主动参与有所作为。

第一，先把自己的事情办好。

第二，达则兼济天下。中国要学会当大国，学会战略性兼济天下。一要继续发挥全球最大市场的作用，二要开始发挥综合国力的作用，三要积极利用和建设国际平台，四要推动全球治理改革。具体到能源国际治理，要借助“一带一路”扎实推进的奇迹，建立国际能源署和欧佩克以外的“一带一路”能源治理体系。

一方面，建立世界能源论坛为抓手。首先团结“一带一路”沿线各国，利用“互联网+”和“金融+”战略，促进分工体系优化，商业模式创新，组织机构建设，进而实现更加紧密联系和互利共赢合作；同时仿照建立“亚投行”的做法，借鉴欧洲能源联盟的做法，吸纳联合国等国际组织同我国发展改革委和海南省建立世界能源论坛，加快建立起新的国际能源治理结构，然后推进建立新的全球治理结构，新的国际政治经济秩序。

另一方面，建立中国能源金融体系为支柱。一是建立中国能源投资银行。专门扶持中国能源的生产、贸易以及技术研发，同时推进中国油企并购国外相关企业，特别是遭受低油价重创的美国页岩油气企业。二是建立中国能源指数。力争在Brent指数、WTI指数之外，成为影响甚至决定世界石油价格的经济指数。

第三，建立中国能源期货市场。利用国际资本早日建立石油期货充实能源储备，建立全球能源交易中心，探路期货业国际化、获得国际定价权、保障中国能源安全利益。

第四，创新能源衍生产品与服务。成立原油投资基金、原油现货ETF（交易型开放式指数基金）等能源衍生品，深化金融与原油等能源产业的融合，为投资者实现资产保值增值提供渠道；建立中国多余外汇能源投资渠道，创新外汇能源产品和服务，推进能源对外投资合作。

第五，建立全球能源信用研究评价中心。借鉴穆迪、标普、惠誉三大国际信用评级公司和中国本土的大公国际资信评估有限公司，按照全球一致性、独立公正性、国际监管性三大原则，建立全球能源信用研究评价中心，对外客观评估能源出口国的国家信用和能源巨擘的企业信用，对内评估国内能源企业的公司信用。同时，推动建立构建新型国家信用评级标准，参与构建新型国际信用评级体系。

第六，打造能源人民币体系，推进人民币国际化，使人民币不仅成为支付货币，还要逐渐成为计价货币、结算货币、投资货币、储备货币和利益分配货币。借鉴石油美元的经验，加进建立能源人民币体系。特别是全面推动油气资源国与我方签订贷款换能源一揽子协议，加快在能源丰富地区建立人民币离岸中心，发行人民币债券，加速人民币完全可自由兑换，积极尝试石油交易人民币结算，鼓励更多企业进入国际石油金融市场，逐步建立石油金融的人民币体系，提升人民币在国际货币市场中的地位。

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