财政分权背景下的产能过剩问题研究

白扬

摘 要：首先对我国目前的财政体制背景、产能过剩形成原因进行具体分析；其次重点对钢铁行业进行实证研究以及对“铁本事件”进行剖析，讨论我国产能过剩问题的体制性因素；最后提出在我国目前财政分权体制背景下解决产能过剩问题的政策建议。

关键词：财政分权；钢铁行业；产能过剩；政策建议

一、背景分析

我国在1994年进行了分税制改革，其旨在放宽地方政府自主决策权利，以适应区域性的发展，更好地提供群众各种公共服务，满足地方社会经济的发展，提高居民的生活水平。在这种地方政府财政权利自由性较大的制度下，各级政府的收入来源以及分配的细致性不足，导致了地方社会生产与我国市场经济的大环境出现不适应的现象。尤其是地方政府与中央政府共享比例的不协调，外加上当前我国严峻的经济形势，导致了地方政府稅收资源严重的匮乏，但是地方政府的财政支出却远高于中央政府。在这样的情况下，政府为了弥补巨大的财政赤字，利用招商引资的方式，拉动经济增长，扩大地方政府的税收基数，实现地方财产的收入的增长。我国逐渐发展起来的财政分权制度，使得地方政府具有决定性的财权和事权，在这种政府制度的体制背景下，地方政府有自主话语权，出台各种地方政策，推动外部资金的注入，实现区域经济的发展，在我国大经济市场低迷的环境中，其过度投资的弊端也逐渐的显现，后期地方政府的行政干预效果不能扭转大经济环境的影响。

2006年，国务院就发出了《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，其旨在规范地方经济运行的模式，避免为拉动经济增长的盲目投资。2010年3月，工信部发布的《中国工业经济运行2010年春季报告》中显示，我国的工业化进程中，第二产业（尤其是重工业）的产能过剩是阻碍经济发展的重要因素。工信部在2012年9月的《落后产能企业工作通知》中向社会公布了18个工业行业存在产能过剩的问题。

二、产能过剩成因分析

当前是我国工业化进程的重要阶段，在过去接近20年工业化高速进程中，有大量的制度弊端，产能过剩涉及18个工业行业。由于地方政府拉动经济增长的政策导向问题、市场经济规律的周期性以及经济全球化的影响导致了我国多个工业行业产能过剩，笔者认为从财政分权背景下对产能过剩问题分析，其导致我国工业产能过剩的主要原因具有周期性、结构性、体制性的特征，以下从这三个层面进行分析。

1.经济周期性的产能过剩

经济周期性的产能过剩是经济发展中的正常现象，受到供求关系的影响，其商品价格会围绕产品的价格周期性浮动，在实际成产量与社会需求量出现较大偏差时，出现产能过剩，在一定范围能，呈现的是供过于求的状态，通过市场经济的运作规律，可以实现自我调节，周期的长度受过剩程度的影响，经济衰退的问题是暂时的，产业影响具有区域性。

2.结构性的产能过剩

结构性针对的是企业，企业的发展方向以及市场份额竞争方式决定了企业内部经营的结构。从企业自身应对市场经济的波动来看，库存一定的产能，能够应对经济的波动和突发状况，例如：国家电网的整顿，功能影响，以及企业自身产能问题。提升企业产品供给的灵活性，有效的应对突发状况以及产能问题。从企业竞争策略来看，形成部分的产能过剩，能够弥补市场供求关系，实现市场占有率的上升，从而形成强有力的市场竞争力，阻碍竞争企业市场份额的扩展，对竞争企业市场扩展设置壁垒，从而扩大获利空间。很多企业，尤其是我国的国有控股的企业，为长期保持在行业中的竞争实力，长期处于产能过剩的状态，这种长期的投资成本较高，能够有效的阻碍同行业的市场发展。

3.体制性的产能过剩

在改革开放之后，我国市场经济发展取得了空前绝后的成绩，但是在经济发展中出现了新的供需矛盾，财政分权政策体制改革具有滞后性，导致了我国经济体制性的产能过剩。在财政分权的背景下，地方政府具有区域性经济发展政策的决定权利，在地方经济发展考核中我国将GDP作为主要指标，使得很多地方政府在评比中盲目崇拜GDP，导致了区域性投资项目与我国整体的规划背道而驰。同时，由于财政分权的背景下，地方政府为了吸引企业的投资，相继出台了扶持和吸引外部资金引入的政策。地方政府之间的恶性竞争导致了资源的浪费、环境的污染，更导致了体制性的产能过剩。

三、政策建议

本文通过对我国财政分权背景下产能过剩问题原因的分析，我国工业产业多个行业产生产能过剩问题，尤其是重工业产能问题。本文结合我国政府财政分权体制问题以及行业产能过剩问题，从完善财政分权体制、加强监管部门的执法力度、完善绩效考核体系三个层面提出可行性的建议。

1.完善财政分权机制

首先，要实现我国经济的稳定发展，保证经济政策的充分落实，必须完善财政分权政策，地方政府财政分权机制与中央政府要协调统一，着眼于我国市场经济的大环境。保持我国经济体制的快速、健康、稳固发展，建立弹性转移支付的制度。其次在地方政府与中央政府的利益分配关系上，要明晰风险责任关系，从全面促进社会经济发展着手，在财政分权机制下建立弹性的财政支付政策，通过整体带动局部，注重技术创新和关注民生。

2.加强相关部门监管力度

有执法部门必须有监督机构，因此在财政分权背景下，为杜绝地方政府滥用职权，促进区域市场经济结构趋于和谐，必须加强相关部门的监管力度。

首先，进一步加强群众监督机制的建设，促进建设用地的规划与管理，进一步明晰土地产权，避免出现违法征地、用地的行为。

其次加强地方环保监督机构的权威性，对于高污染、高能耗的企业，提高建设门槛，加强环保监督执法力度，理顺环保部门的隶属关系，改变地方环保机构隶属地方政府为垂直管理。

3.完善政绩考核体系

在财政分权的背景下，对地方官员政绩考核的主要指标为区域GDP的增长，具有严重的片面性，这也是导致产能过剩的重要原因之一。因此政绩考核体系的搭建必须完善考核指标，打破GDP为政绩考核指标的主导因素，根据我国经济发展的现状，对于政绩考核指标的制定，一是重视企业经济生产总值，二是重视税收与公共服务关系。

结语：

总而言之，要从根本上解决产能过剩的问题，中央政府必须制定科学的经济宏观调整政策，从完善财政分权体制、加强监管部门的执法力度、完善绩效考核体系三个层面着手管理，建立良好的市场环境，完善地方政府投资管理体系，缓解我国工业产能过剩的问题。（作者单位：内蒙古通辽市科尔沁区财政国库集中收付中心）

参考文献：

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[2] 奚春.重化工业产能过剩问题解决路径探究——基于钢铁行业产能过剩问题分析[J].现代经济信息.2013（24）

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