道路交通事故救助基金的立法体系构建

徐艳芳

摘要作为一项全国通行的社会救助措施，在进行相应立法实践时，应同时兼顾民法的公平原则和经济法的社会本位原则以及行政法的合理性原则进行综合考虑。本文主要就基金立法中法律名称、宗旨、结构三个方面提出个人的一些看法

关键词救助基金立法体系法律宗旨

一、道路交通事故救助基金的法律渊源及立法层次

道路交通事故社会救助基金的本质是社会救助，是指国家和社会对因在各种情况下陷入生存困境的公民，给予财物和生活上的救助，保障其最低生活水平并提供其发展所采取的决策及行动。“现代福利国家对公民的生存权和发展权的具有保障义务，各国应当从再分配的角度对这部分经济关系进行规制和调整”则为救助法的产生提供了理论依据，许多国家和地区也都通过立法的形式正式确立了道路交通事故救助基金制度。因此，救助基金制度在设计上自然应遵循劳动与社会保障法领域的价值和理念。在一些地方，设立救助基金的沉重负担导致了行政上与财政部委属同一级别的省级地方政府产生抵触情绪，不愿意受《试行办法》约束——因为作为制定方的财政部等并不承担任何实质性的义务，所以至今相当一部分省份尚未出台配套制度。而且，完整的法律规范，其结构上的要件之一是法律后果，即法律关系主体违反法律规范应承担何种法律责任。我国《立法法》第8、9条有严格规定，有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚，应由全国人大制定，并且全国人大也不得将这些事项的立法，授权国务院制定行政法规。根据这些规定，国务院所属部门在制定救助基金管理办法时，就不可能在法律责任方面做出严厉规定，这对救助基金管理人员和相关责任主体的威慑力不够。鉴于此，救助基金制度作为特别法，应由全国人民代表大会常务委员会制定法律名称、宗旨、结构等，同时提升立法效力层次，使得完善的救助基金立法得以有效的实施。

二、道路交通事故救助基金的立法选择

上文中，既然已明确全国人民代表大会常务委员会是行使救助基金立法权的拥有者，那么在“一元两级多层次”的立法体制下，究竟该制定何种法律法规，各地方行政单位又该如何具体实施，关于法律位阶等问题亟待解决。这里笔者主要就基金立法中法律名称、宗旨、结构三个方面提出个人的一些看法。

首先，我们先参考一下南非关于交通事故救助基金的立法。即举1996年的南非交通事故社会救助基金法为例，其统筹兼顾机动车事故行政救助和基金管理于一体，是为交通事故社会救助法律的杰出代表。《南非交通事故社会救助基金法》详细从交通事故行政救助，基金的管理方法、法律代理、法律责任以及基金合作机制等28个方面对基金的行政救助和基金管理作了规定，从而有机整合了基金的行政救助的政府职能和具有法人性质的基金职能。其与南非2005年修补颁布的《交通事故社会救助基金修正案》以及2008年南非政府为规范政府监督而制定的道路交通事故社会救助法规，共同构成了最新的南非交通事故社会救助法的立法体例。

在立法模式的选择与构建上，我们完全可以参考南非的模式，在充分协调完善我国现有的《道路交通安全法》和《交强险条例》的基础上补充制定《中华人民共和国交通事故社会救助基金法》，应注意此三者在法律适用上避免冲突或是竞合，遇具体案例即可分别适用各司其职各尽所能。立法宗旨可參考南非，即：以进一步建立和完善交通事故社会救助基金为立法目的，主旨在于建立一个，以为那些在交通事故中受到严重伤害的人们提供社会救助和帮助为目的的基金法人。

三、建立一套系统而完善的救助基金法律运行体系

《试行办法》规定救助基金的体制为政策统一、地方筹集、分级管理、分工负责，但与救助基金的本质要求尚有其差距。救助基金内在的功能要求和本质属性要求在全国范围内建立统一的救助基金管理部门，为方便资金在全国内流动，应当采取统一收支的方式实现共同账户管理模式，执行统一的救助要件、救助范围及救助标准。然而，现行的以地域为界，分而治之的模式极可能导致市县在制定其相应救助基金制度时，彼此间存在较大差异，导致基金救助制度出现地方性的分裂。更重要的是，救助基金的功能得以发挥的前提是资金来源稳定，数额充足。然而各省所在地机动车数量及其投保率的不同导致各地保险公司的交强险保费收入及其营业税不平衡，最终会导致救助基金来源上各省份不均衡。何况各地交强险保费收入与事故发生率之间的关系不呈正比例关系。那么，不同省份交通事故的受害人所获得救助基金的救助程度就会存在显著差异，“同命不同救助”的悲剧将上演，而这显然是与基金公平公正的内在要求严重相悖逆的。

为力求建立一套系统而完善的救助基金法律运行体系，首当其冲的是加强组织建设。在交通事故社会救助基金立法机制设计上可以借鉴德国的相关做法，首先制定全国统一的基本救助标准和救助要件，在此基础上允许各省因地制宜，制定符合地区实际经济水平的补充性规定细则。

参考文献：

[1]董晶.我国道路交通事故社会救助基金法律问题研究[D].西南政法大学2009年硕士学位论文，第29页.

（作者单位：宁波大学）