武汉市循环经济法律制度建设

邓相花

摘 要： 科学合理的循环经济法律制度可以优化社会的资源配置，有效降低武汉市循环经济的运行成本。在遵循政府引导与市场调节相结合、公众参与、综合运用多种法律手段原则的基础上，针对武汉市的实际需要，法律制度设计要在“减量化、再利用、资源化”三原则之中找出一个平衡点促进武汉市经济的发展，推动法制建设的进程。对武汉市两型社会创建中循环经济的实施情况进行分析，结合国内其他省市循环经济政策发展现状和实施情况的研究，找出武汉市在促进循环经济发展中存在的问题，并提出构建与完善武汉市循环经济法律制度的若干建议。

关键词： 循环经济法； 武汉市两型社会； 法制建设

中图分类号： D922.6 文献标志码： A 文章编号： 1671-2153（2015）05-0062-05

随着经济的快速发展，武汉市环境污染不断加剧，并正向周边地区蔓延，森林减少、水土流失、湖泊水质恶化、水生物种灭绝等问题尤为突出，已成为制约武汉市经济发展、危害公众健康、影响社会安定的重要因素。因此，倡导以极少的资源消耗和环境成本，实现经济与环境协调发展的循环经济发展模式，是武汉发展循环经济的必然选择。武汉市循环经济法律制度的构建有利于推动武汉经济发展。而准确定位武汉市循环经济立法指导方针和原则，着重从政府、企业、公众等方面加大法规健全和强化实施力度，完善《循环经济促进法》的法律法规体系，健全循环经济绩效考核体系，构建发展循环经济的有效激励措施，丰富社会组织和公众参与形态， 是构建武汉市循环经济法律制度的重要内容。

一、循环经济法的基本理论

《中华人民共和国循环经济促进法》自2009年1月1日起施行。 其第2条给出了循环经济的定义：“所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。”[1]

循环经济法是指，在经济发展过程中，国家、企业、公民等相关主体在以资源节约和循环利用为中心的资源利用方面进行干预、促进或参与的经济活动中所形成的社会关系的法律规范的总称。它不是指某一单项循环经济法规，而是指与循环经济活动有关的一系列法律规范所构成的一个循环经济法的体系。可以说，凡是调整因循环经济活动所形成的社会关系的法律法规和其他法律规范性文件都可以纳入循环经济法的范畴。

从国际循环经济立法的经验来看，专门的循环经济法能够促进循环经济发展，提高资源利用率，从根本上解决经济发展和环境保护之间的矛盾。因此，武汉市循环经济法制建设之完善势在必行。

二、武汉市循环经济法制建设分析

（一）武汉市循环经济立法的背景分析

武汉市传统的经济增长模式是以牺牲环境和消耗大量资源为代价，大量企业在国家征收排污费标准较低的情况下，宁可选择缴纳排污费也不愿采取废弃物再利用的新技术，即便少量企业从源头上注重清洁生产，加强资源的再生利用，生产出绿色产品，但是由于成本过高导致价格也高于同类非绿色产品，最终造成人们对此类绿色产品望而却步，经济的发展始终处于一个恶性循环中。因此，发展循环经济迫切需要构建完善循环经济政策法规保障体系。

（二）武汉市循环经济法制建设现状分析

1. 武汉市循环经济立法及配套法规和规章不完善

（1）对发展循环经济的认识不足，有关循环经济的立法指导思想落后。目前，狭隘的地域观念在个别市政部门中依然存在。此外，个别相关市政部门在发展循环经济中未能充分发挥部门领导的能动性，有关走集约化发展道路的意识还相对较薄弱。

（2）武汉循环经济立法缺乏有关循环经济的综合性地方性法规。循环经济的目标——减量化、再利用、资源化，要实现循环经济的发展，需要建立武汉综合性地方性法规。但是，就目前而言，武汉市循环经济的现有法规大多仅从个别方面规范经济活动，或有的仅在个别条款中体现循环经济的精神，以至于循环经济规范和保障机制不够系统、全面。

（3）有关武汉市循环经济发展方面的单项法规还不够完善。从武汉市现有的立法状况来看，虽然近年相继出台了建筑节能、城市节约用水等方面的法规，但对清洁生产等方面的单项法规还没有涉及，单项法规立法仍然不够全面。

（4）循环经济产业法律保障体系和市场激励机制欠发达。武汉在已有的法律法规政策中“综合运用财税、信贷、价格等激励手段，有效促进环保工作运行。但是，现行的规定还未充分发挥市场、政府和企业、个人等方面的综合作用，有待进一步完善”。[2]

2. 武汉市循环经济立法理论研究不足

从立法的技术上看，武汉市现有循环经济法律原则性过强，可操作性差。由于我国长期坚持“宜粗不宜细”的立法原则，致使许多法律法规过于抽象，可操作性不强，导致武汉环保法律规范未能充分解决环境问题。同时缺乏行之有效的配套实施细则或条例，以至于有关的法律法规形同虚设，削弱了法律的权威性，不能使法律效力得到发挥。

从立法范围上看，发展循环经济的立法思路不太清晰，立法层面过于狭窄，很多领域还未涉及，有关法律的修改跟不上经济发展的需要。在立法理念、决策、法律实施等方面需采取措施，进行大胆变革，以便将不合时宜的法律列入立法议程。

3. 武汉市发展循环经济政策明确

武汉市作为全省总动员第一批试点城市之一，再生资源回收体系建设起步较早。2010年1月1日，《武汉市再生资源回收管理条例》正式颁布实施，此后又出台《武汉市再生资源回收体系建设规划》，该规划指出武汉初步建成覆盖全市、布局合理的再生资源回收网络，至2015年，武汉市基本形成行业良性运行机制，大幅提升节能减排的速度，成为全国性循环经济建设的典型示范城市。

4. 武汉市循环经济法制建设正在积极进行

为了迎接循环经济发展的大跨越，武汉市制定和实施了促进循环经济发展的一系列地方性法规和政策。特别是2012年公布的武汉市实施《<中华人民共和国循环经济促进法>办法（征求意见稿）》以及2008年已经颁布实施《武汉市循环经济发展引导资金暂行办法》和2009年出台的《省人民政府关于发展低碳经济的若干意见》为武汉市发展循环经济提供了重要的法律依据和保障。尽管武汉市发展循环经济仍处于探索阶段，发展循环经济的法规政策不完善，但武汉市政府的积极行动为武汉市循环经济立法提供了方向。

三、国内其他省市循环经济法制建设的经验与启示

（一）国内其他省市循环经济地方性立法情况

1. 山西省

改革开放以来，山西省在资源综合利用中颁布施行大量政策性规定，如山西省政府2006年发布的《山西省人民政府关于加快发展循环经济的实施意见》、2008年山西省人大常委会通过的《山西省人大常委会关于加快发展循环经济的决定》以及《山西省清洁生产审核实施细则》、《山西省节约能源条例》和《资源综合利用产品认定管理办法》等一系列规章制度。

从总体上看，山西省的循环经济法制建设还处于初级阶段，存在着许多不足：一是缺乏有关循环经济的综合性地方法规。二是缺乏与循环经济相配套的单项法规。例如“涉及资源回收、科技、教育培训等纵向管理与企业经营、家电、服务行业等领域”的相关规定不完备，可操作性差。因此，山西省循环经济发展除了要制定综合性法规外，应积极开展循环经济地方性专项规章立法活动，以保障山西省循环经济持续发展。

2. 广西省

当前，广西循环经济的发展主要依赖国家立法的指导。我国2009年颁布的《循环经济促进法》确立“提高资源利用效率，保护和改善环境”的原则对广西发展循环经济作出全面、系统的指导。同时，《清洁生产促进法》明确规定工业、农业、第三产业实施清洁生产，为广西循环经济的发展提供了参考。

另外，广西省积极推进相关地方立法，诸如颁布实施《南宁市城乡容貌和环境卫生管理条例》，明确指出“生活垃圾、建筑垃圾分类收集，进行综合利用”及“医疗废弃物及其他有毒有害垃圾应当实行无害化处理。”同时施行《南宁市民用建筑节能管理规定》，指出“鼓励采用太阳能、浅层地能等可再生能源”，这些地方立法都为广西循环经济发展发挥积极作用。

3. 安徽省

目前，我国已有四个城市进行了专门的循环经济立法。作为国家第一批循环经济试点城市，安徽省铜陵市人民政府在2006年2月制定了《铜陵市发展循环经济暂行办法》，主要是以工业、农业、服务业等产业为线索规定推进循环经济发展的法律制度，明确了政府、企业和社会公众的责任与义务，建立健全激励和约束机制。

安徽省发改委在2006年组织编制了《安徽省“十一五”循环经济发展规划》。其循环经济立法主要从以下三个方面对循环经济规划予以规范：对于符合循环经济指标发展的项目，应当明示、支持并写进名录；对于能耗较高、污染较重的项目，要在名录上明示予以限制；对于能耗高、污染严重的项目，要在名录上明示予以禁止。同时，根据自愿原则，对符合循环经济发展标准和国家鼓励生产的循环产业项目、企业进行认定。对高能耗、低产出的落后生产技艺、设备和产品，实施限期淘汰制度。

4. 北京市

近几年，我国一些地方在有关循环经济发展的立法方面作了有益的探索，尤其是北京循环经济立法成为全国的典型。

2009年1月1日，北京市颁布《北京市循环经济试点工作实施意见》。随后相关配套措施也出台，《北京市排水和再生水管理办法》于2010年1月1日起施行，其目的是加强本市排水和再生水管理，实现水资源可持续利用。2010年12月23日通过《中关村国家自主创新示范区条例》，有力推进中关村国家自主创新示范区建设。2012年7月1日施行的《北京市节约用水办法》进一步促进节水型社会发展。为保持河湖水域面积，北京市于2012年10月1日起施行《北京市河湖保护管理条例》。随后，北京市相继制定《北京市实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》和《北京市节能监察办法》等规章。但是就立法成效而言，北京市循环经济立法仍然欠缺其可操作性，立法仍处于进一步探索中。

（二）国内其他省市循环经济法制建设的启示

我国循环经济发展的实践证明，构建完善的循环经济法律体系，已成为武汉市发展循环经济的当务之急。

武汉市循环经济法律体系应包括以下几方面内容：一是政策支持。在产业政策方面，积极推进产业结构优化升级，实施资源回收激励政策，增强企业和公众回收利用废旧资源的积极性；在税收政策方面，对于环保、节能企业实施税收优惠政策；从金融政策上，对采用高新技术的企业实行融资倾斜，“积极探索成立循环经济发展基金，专款专用”[3]。二是制度支持。改革和完善资源产权制度、排污收费制度、限期治理制度等，建立地方政府、企业和公众共同参与的产权主体体系。三是建立健全综合性法律和不同行业领域的单行法律规范。如《固体废物污染环境防治法》、《再生资源回收利用法》、《建筑材料循环利用法》等。

四、武汉市循环经济法制建设构想

（一）武汉市循环经济立法原则

武汉市现行有关资源和环境保护的地方性法规主要以末端治理模式为立法核心，已不适应循环经济发展要求。循环经济活动要求形成资源消费—产品—再生资源的循环模式。所有的物质和资源要在此过程中得到合理、持久的再利用。因此，必须坚持以科学发展、循序渐进和因地制宜为指导思想，遵循生态和经济规律，确立“政府主导、市场推进与企业配合、公众参与”的综合调整等原则。

1. 政府主导原则

政府要明确推行循环经济的职责和目标。发挥政府在制定市场规则和规范市场运营等方面的宏观调控作用，创造相对宽松和谐的社会经济环境，为循环经济发展营造活跃的氛围。

2. 市场推进与企业配合原则

充分发挥市场配置资源作用，明确企业在循环经济中的权利和义务。实行“扩大延伸生产者责任”原则，强化企业责任。同时制定强制规范，通过行政强制力和行政劝导推动企业循环经济改造，对在规定时间内未达标生产企业，应受相应行政制裁和处罚；对达标企业，可以在贷款、税收等方面给予优惠和支持。

3. 公众参与原则

发挥社会合力作用。循环经济的实施离不开政府积极倡导和企业良好自律，更离不开武汉市民踊跃参与。赋予公众环境决策权和环境审察监督权，规定社会公众在发展循环经济中的权利和义务，推动循环经济的发展。同时，武汉市政府应加强对发展循环经济的社会宣传，运用各种舆论手段和传播媒介，提升公众的环保意识和绿色消费理念，鼓励公众参与循环经济建设。

（二）武汉市循环经济立法定位和立法框架模式选择

武汉循环经济立法可以借鉴德国和日本立法模式从循环社会建设责任承担的角度进行。对武汉来讲，其立法既有调整范围小、客体单一、又有针对性明显、操作性强的优势，还可以为国家立法积累宝贵经验。

1. 武汉市循环经济立法定位

法律目标是法律理念在立法中的具体体现，法律目标不同所采取的措施各异，产生的效果也有差别。因此，必须明确法律制度的目标定位，才能充分发挥其对循环经济的促进作用。

目前，武汉市循环经济发展还处于初级阶段。循环经济立法应当以增进经济与环境和谐发展为目标，以推动产业结构优化升级，促进企业可持续发展为指引。建立以政府为主导、企业和公众共同配合的循环经济体系，全面调动各方力量，齐心协力，共同推动我国循环经济健康发展。

最后，循环经济法部门归属问题至关重要。对其定位，实际上反映了武汉市对循环经济本质的认识程度。通过多方实践，笔者认为循环经济法应当作为一个独立的法律部门。循环经济法的出现源于环境法的发展，但它又是环境法与经济法的交叉，解决的是经济发展和环境保护的问题，单纯的经济法、资源法或环境法无法解决这一综合性矛盾，将循环经济法定位为一个独立的法律部门有利于这一问题的解决。

2. 武汉市循环经济立法框架

武汉循环经济建设由于各区经济发展差异，统一立法易导致法律法规形同虚设，缺乏实操性，单行立法是循环经济法律制度构建的可行性选择。其法规体系应制定基本法进行宏观指导，同时在循环经济发展的每一个阶段都进行相应立法，构建一个完整的循环经济法律保障体系。

武汉市循环经济主要部门法规建设，主要有：

（1）《武汉循环经济促进条例》。作为推动武汉市循环经济发展基本法，其立法结构分为：总则；循环经济评价与规划；职责与管理；执行；奖励措施；法律责任；附则。主要内容如下：一是明确循环经济发展目标，将循环经济理念落到实处。二是确定规划内容。依照武汉市经济社会发展不同阶段，政府和企业结合自身实际，制定切实可行的行业、企业循环规划等。三是明确循环经济义务主体，推行公众参与制度。四是规定激励与惩罚措施。五是明确法律责任和救济途径。

（2）制定《武汉循环经济规划条例》。该条例应在《武汉城市圈改革试验促进条例》的基础上，总体规划全市循环经济发展布局，同时根据各区发展的不同阶段，进行区域规划和专项循环规划；循环经济发展规划最后确定的约束性指标应当分解到各级政府和相关部门，建立循环经济实施责任制。

（3）实施《武汉水污染防治办法》。武汉作为百湖城市，同时作为中部循环经济国家试点，武汉市应制定适合武汉实际的实施条例，以细化法规或编制创制行动计划等方式不断改善武汉周边水环境，有力推动各污染防治工作的开展。

（4）《武汉清洁生产促进法实施细则》。武汉市应积极制定《清洁生产促进法实施细则》，重点控制污染产生和废物循环利用，使风险预防更加具体化，促进武汉城市圈的可持续发展。

（5）出台《武汉促进循环经济发展标准条例》。武汉循环经济的发展，需要一套科学客观量化的标准体系，来公正地评价循环经济发展态势。该标准规范体系既要明确制定规划方向，也要符合武汉两型社会环境资源和谐发展的重要指南。因此，循环经济各项标准，如：环境容量标准、排污总量控制标准回收利用标准等，需要以法律的形式来确定其导向性、权威性、系统性和稳定性。

（6）出台《武汉节能产品目录》和《关于武汉政府节能采购的意见》。政府应当对生产和使用目录内产品给予税收优惠政策，并将绿色产品列入政府采购范围，积极探索建立生态修复和环境保护的经济补偿机制。

（7）《武汉促进绿色消费条例》。政府以采购的方式鼓励消费者绿色消费，有力推动武汉市防治工作进行。

（8）制定《武汉废弃物处理条例》。武汉市废弃物处理立法主要利用各有利条件，减少废弃物产生和实现废弃物资源化，以及规定押金制度，推动再循环利用系统化。

（9）实施《武汉循环经济监管办法》。该条例旨在建立环境影响评价制度，综合审查资源利用、污染排放等情况，严格执行高耗能、高耗水行业市场准入标准，重点监管控制污染排放总量。

（10）制定《武汉全民环保行动纲领》。武汉市应强化民众环保意识，创新环境文化，加大舆论宣传，改变公众消费理念，充分发挥非政府组织的作用，集中社会公众力量，不断改善生态环境。

3. 完善相关配套法规、规章，健全循环经济法律保障体系

实现武汉循环经济平衡快速发展，需构建完整的循环经济体系。其内容如下：第一，树立绿色GDP 发展观引导地方经济社会和谐发展，将循环经济发展任务纳入干部业绩考核机制；第二，发挥市场资源配置作用，建立能够反映资源稀缺程度的价格运行体系；第三，加强行政指导，继续实施并完善促进节约发展、清洁发展、安全发展的价格和收费政策；第四，“建立武汉市资源节约和环境治理市场机制，改革资源性产品价格和限制容量有偿使用制度，实行污染责任分担约束惩罚机制。”[4]

由于循环经济的开启需要投入大量人力物力，尤其是资金和技术的支持。因此，对于贫富差距悬殊、社会保障体系滞后等诸多社会问题的武汉市来说，循环经济理念所带来的既是机遇，又是挑战。妥善解决经济发展中存在的各种问题，始终将循环经济理念作为主线贯穿于经济发展的方方面面，绝非易事。武汉市循环经济法制建设必须吸收国内外有关经验，充分把握国内立法的“本土资源”，做到“切合实际”，而绝非“照搬照抄”。

参考文献：

[1] 吴季松. 循环经济综论[M]. 北京：新华出版社，2006：173.

[2] 章茂龙. 推进武汉城市圈“两型社会” 建设战略思考[J]. 长江论坛，2009（1）：25-31.

[3] 刘祥国. 国外循环经济立法的现状、评价与启示[J]. 兰州学刊，2011（6）：204-206.

[4] 喻靖文. 武汉城市圈循环经济发展的优势和需要注意的几个问题[J]. 中国城市经济，2010（6）：243-244.