倒逼与深化：中共农村社会治理模式选择变迁的逻辑分析

[摘 要]从新中国成立至今，中国共产党在农村社会治理变迁过程中的模式取舍尽管充满曲折，但在改革开放之前基本遵循了以党和政府为主导的强制性路径方式。 在十一届三中全会的重要转折关头，农民自发的“治理”探索“倒逼”党和政府对农村社会治理模式择取的新策略。多元共治的体制一旦选定，又会随着农村社会经济形势的变化，在政策的推行上持续深化发展下去。农村社会治理模式的择取，显然受制于中国农村土地产权的这一政策变化，具有中国农村社会治理现代化特色特征。

[关键词]农村社会治理；倒逼；深化

[中图分类号]D663 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）05 — 0047 — 02

十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革总目标的重要组成部分，并明确提出了创新社会治理体制、改进社会治理方式的新论断。农村作为中国最基层的重要组成部分，农村社会治理的好坏直接影响着整个中国的社会治理状况。因此，结合十八大文件以来的精神，有必要认真梳理农村社会治理模式选择的历史，以此更好地创新社会治理体制。

一、中共“社会治理”思维的转型是改革开放以来社会发展的历史必然

中国共产党对“社会治理”的认识是一个从“社会管理”到“社会治理”的历史过程。新中国成立后，中共通过一系列的政治运动选择了“一元化”权力运行的高度集中的“专政”体制。改革开放后，从十一届三中全会到十三大召开，虽然顶层多次实行权力下放，但仅仅只是对中央和地方、条条和块块的管理权限的调整。党的十三大正式提出了“政治体制”改革的论断，这是十一届三中全会以来，党的执政方式的“历史性转变”〔1〕，标志着中国共产党社会治理思想正式扬弃传统“以阶级斗争为纲”的“专政”思维，进入“社会管理”阶段。

中国共产党“社会管理”思维的转型是改革开放以来中国经济社会发展的必然，“我国社会发展滞后于经济发展已经成为不争的事实，尽快弥补社会发展这块短板已经成为全面建设小康社会的主要任务之一。”〔2〕不能只有经济，而没有社会，社会建设和社会管理应当成为一种国家战略，逐渐成为以胡锦涛为总书记的党中央领导集体的共识。2004年十六届四中全会上，创造性地提出了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2006年中共十六届六中全会，在坚持十六届四中全会提出的社会管理格局的基础上，又增强了“整合社会管理资源，提高社会管理水平”的新内容。2011年2月，胡锦涛总书记专门“以社会管理为主题并单独就这一问题系统地发表讲话，这在新中国成立以来还是第一次。”〔3〕 “胡锦涛从党和国家发展全局视角和战略高度，深刻阐述了加强社会管理的重要性和紧迫性，第一次把社会管理的认识提到实现党和国家长治久安的重大战略意义，从而把社会管理的价值意义提升到一个新的认识高度。”〔4〕 2012年中共十八大再次用一个专门的章节对社会管理提出了新的要求，“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。与之前的论述相比，主要创新点有，把社会管理格局改为社会管理体制，而且把“法治保障”纳入了社会管理体制内容。这样，社会管理体制的根本原则实质上就是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治理的统一”。但是，从社会管理的实践看，由于长期以来受改革开放前“管理”思想的影响，一些领导者和管理者往往把社会管理仅仅理解为“官”对“民”的管理，视人民群众为管理的对象。从这种“管理”理念出发，在社会管理的实践中，往往出现，“强制性管理”、“高压式管理”等现象，从而进一步引发官与民的对立。

中共十八届三中全会的召开标志着中国“社会管理”向“社会治理”思维的成功转型。在中共的文献中，十八届三中全会不仅第一次明确提出了“社会治理”的新论断，而且多次提及到了国家治理和政府治理的概念。从“管理”到“治理”虽一字之差，但标志着治国理政认识的再次提升创新。首先，从治理理念看，由过去的管控维稳转向管理与社会化服务相结合。其次，从治理主体看，從过去的“官”管“民”的由上到下的单向治理转变为“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的双向治理。这意味着社会治理虽然仍离不开政府，但并不意味着治理的“轴心”就是政府。十八届三中全会强调了主体多元的协商治理，其目的是“最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力”。再者，从治理方法上，由单纯的行政方法转向系统治理的方法，更加凸显了依法治理，居民自治的重要性。

二、土地产权的变化是中国农村社会治理模式选择的关键

就中国共产党对中国乡村治理的认识而言，不仅体现了中共顶层治国理政设计的新变化，而且也与中国农村土地产权的变化息息相关。中国是一个乡村为主的国家，乡村社会治理在国家治理格局中处于基础性地位。农村社会是否稳定与国家治理农村社会的思路、手段和方式息息相关。而治理思路、手段和方式的选择受制于农村经济社会条件、历史、文化等多种因素，其中起决定性作用的是农村经济社会条件。土地则是所有经济社会因素中最重要的生产要素，也是农民生存的最重要资源。因此，土地的产权制度，从某种意义上讲，就成为了乡村社会治理的基础。在传统中国的历史中，由于一家一户的小土地所有制，在“皇权止于县”的国家治理体制下，乡村社会享有高度自治的社会空间，具有独特的社会自治系统。日本学者认为“15世纪前后由官所主导的里甲制开始崩溃，由民所主导的乡村秩序开始建立和探索……清朝在制度上镇压了地方自治，但是却没有妨碍以宗族为首的民间政治、经济、社会力量的增强”〔5〕。打破这种传统宗族“自治”系统的是在新中国成立后。

新中国成立初期，中国共产党通过划乡建政，打破了代表封建宗法思想和制度的“政权、族权、神权、夫权”〔6〕的旧政治权威，建立新的社会结构关系和社会治理体系，使乡村开始形成一种新的政治权威。中国共产党对传统村落实现了全面的外来控制，使农村组织化程度得以极大提高，“政权、族权、神权、夫权”束缚“中国农民的四条极大的绳索”〔6〕的组织退出了在乡村管理中的主导地位，取而代之的是现代意义上的政党组织、群众组织、新型社区组织等。这样，乡村社会长期“自治”状态被打破，形成了新的管理结构。乡村管理结构模式从建国初的乡政权和农村生产互助组，逐渐转变为政社合一的人民公社体制的“强权政治管理结构”。这种 “强权政治管理结构”的建立是对传统“一家一户”小土地所有制”的彻底改造的基础上建立，取而代之的是土地集体所有和计划体制。乡村“强权政治管理结构”使国家对乡村社会的强大控制达到了无所不至的地步，使“我们的每一件事几乎都要依赖别人来提供手段，因而经济计划几乎将涉及我们全部的生活的各个方面。从我们原始的需要到我们和家庭、朋友的关系，从我们的工作性质到我们闲暇的利用，很少有生活的哪一个方面，计划者不对之施加‘有意识的控制”〔7〕。不能否认的是这种治理机制对集中有限的资源支持中国工业化的发展起到了一定的推动作用。但这种高度集中的“专政”管制方式的最大弊端也日益凸显，严重窒息了人的积极性、创造性的发挥，不利于生产力的发展，更为严重的是已经危机到农民的生存和中共执政的合法性。改革势在必行！

中国共产党十一届三中全会的成功召开成为新中国历史转折的里程碑，而1978年发端于农村的改革则开启了誉有“第二次革命”的中国式的改革大门。20世纪70年代末由安徽省小岗村发起的“大包干”是一种内生自救的体制外的参与。这场参与引发了政界各层的争论和学术界的争鸣。家庭承包制，虽一波三折，但最终得到国家认同。“包干到户”在农村的实践，除了激励了广大农民的劳动热情外，还有一个重大突破，就是在广大农民家庭获得了土地承包经营权的同时，把在人民公社体制中与土地死死捆在一起的劳动力解放出来了，使广大农民获得了财产权和经营自主权。原有的农村社会管理体制已经远远不能适应农村生產关系这一重要调整，也正是改革后“土地家庭承包”新的土地产权制度的确立引发了农村管理的新革命。村民自治作为一种新的农村治理模式也就应运而生。

在农民“自发治理”的“倒逼”下中共农村高度集中的管制模式逐渐松绑，农村社会治理模式的择取策略，最终达到了服务于“家庭经营”特色的土地产权的目标。农村社会治理模式变迁的方向一旦选定，又会随着农村社会经济形势的变化而在政策的推行上深化发展下去。改革开放后，农民自发的治理及“家庭经营”特色的土地产权的不断的自我重塑“倒逼”中共一步步地选择了“多元共治”的治理模式。在农村“多元共治”的治理模式的选择进程中，日益严峻的“三农”问题，使中共不断深化探索创新农村社会治理模式的择取。改革开放后，如此路径的择取，明显是党和政府与广大村民共同行动的的结果，亦是中国农业现代化进程中土地产权不断自我重塑过程中资源转移、矛盾转嫁的结晶。

回顾过去，展望未来。党和政府在今后农村社会治理机制的取向上必然会更加注重遵循“党的领导，村民当家作主和依法治村”三者有机统一的基础上使“多元共治”的模式可持续性发展。当然，这一进程不会一帆风顺，会受到各种各样因素的约束，在农村“多元共治”的模式发展上仍然还会遇到传统管制政策择取思维的影响而出现某些波动，但肯定地“多元共治”的协商治理在乡村治理机制的探索中持续地推进，并在不远的将来得以实现。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 中共中央文献研究室编.十三大以来重要文献选编〔M〕.北京：人民出版社，1991：38.

〔2〕 陆学艺.中国社会建设与社会管理：探索·发现〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2011：315.

〔3〕 郑杭生，童潇.社会管理与社会建设：历史、战略、未来〔J〕.社会科学家，2012，（01）：03-06.

〔4〕 蔡清伟.胡锦涛对社会管理理论与实践的新贡献〔J〕.南昌大学学报：人文社会科学版，2012，（06）：15-20.

〔5〕〔日〕沟口雄三.俯瞰中国近代的新视角〔J〕.清史研究，2001，（01）：80-84.

〔6〕 毛泽东选集（第一卷）〔M〕.北京：人民出版社，1991：31.

〔7〕 〔英〕弗里德里希·奥古斯特·哈耶克.通往奴役之路〔M〕.王明毅，等，译.北京：中国社会科学出版社，1997：91.

〔责任编辑：张 港〕