通关作业无纸化改革探析

孙康

[摘 要]全球经济迅猛发展，贸易便利化、现代物流业、信息技术化的发展，无一不推动外贸链条上的每一个环节，以深刻的变化去改进自身和顺应环境。作为外经贸链条上重要一环的海关，更有必要通过通关电子化实现中国海关通关管理与国际海关通行做法的接轨。文章通过对通关作业无纸化背景、流程的介绍，分析了通关作业无纸化的优势及保障条件，并提出了通关作业无纸化的发展重点及方向。

[关键词]通关无纸化；作业程序；保障条件；发展方向

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近年来，我国对外贸易高速增长，口岸贸易绝对数量连年攀升，海关工作面临着人力资源配置严重不足和业务量快速增长的矛盾。通关效率和监管质量都不可避免地受到一定制约。在现行通关管理模式下，海关监管压力巨大，现场工作量已经处于“超饱和”状态。因此，必须以科学发展观为指导，以改革的思路和创新的办法，破解通关监管工作面临的矛盾和问题。

通关作业无纸化的推行，实现了企业单证电子化和海关作业单证无纸化，加快了证件联网核查，顺应了国际贸易信息化、无纸化的趋势，可以看作是深化海关改革创新、改进海关监管和服务的现实举措。

1 通关作业无纸化改革的历程

2012年7月4日，在全国海关深入推进通关作业改革动员部署会议上，海关全面推开分类通关改革启动通关作业无纸化改革试点。2012年8月1日，海关总署发布2012年第38号公告。为进一步改进海关监管和服务，决定在全面推开分类通关改革的基础上，在全国海关试点开展通关作业无纸化改革工作。全国海关通关作业无纸化改革试点在北京、天津、上海、南京、杭州、宁波、福州、青岛、广州、深圳、拱北、黄埔等12个海关正式启动。2013年4月11日，海关总署发布2013年第19号公告（关于深化通关作业无纸化改革试点工作有关事项的公告）。2013年5月28日，海关总署发布2013年第29号（关于公布《通关作业无纸化报关单证电子扫描文件格式标准》及《通关作业无纸化企业存单准入标准》的公告）。

2 通关作业无纸化的含义

通关无纸化作业是指海关以企业分类管理和风险分析为基础，按照风险等级对进出口货物实施分类，运用信息技术改变海关验核进出口企业递交纸质报关单及随附单证办理通关手续的做法，直接对企业通过中国电子口岸录入申报的报关单及随附单证的电子数据进行无纸审核、验放处理的通关作业方式。

通关作业无纸化的主要内容是逐步以电子数据取代纸质单证、优化通关作业流程以及建立报关电子单证管理制度。具体说来，从企业角度来看，改革使纸质单证流转交互转变为依托网络电子回执实现与企业信息沟通；从海关作业角度来看，则是审核纸质单证签章放行转变为审核报关单和随附单证电子数据验放货物。此外，对已实现电子联网监管的证件，比对正常实施无纸化，进一步加快联网核查进程，不断推进通关作业无纸化。

3 通关作业无纸化的优势

首先，纸质报关、电子纸质报关、分类通关和通关无纸化的区别。纸质报关方式，报关单、随附单证都没有实现电子化。海关在通关管理上面也没有实现差别化管理。电子纸质、报关，对于报关单实现了电子化，对随附单证没有实现电子化，也没有实现差别化作业。分类通关改革，对报关单实现了电子化，随附单证没有实现电子化，在海关作业环节实现差别化作业。通关无纸化改革，报关单实现电子化，随附单证也实现电子化，同时海关作业实现差别化作业。

其次，通关作业无纸化改革将海关通关的相关单证进行了信息化，改变现有纸质单证人工流转方式，海关以电子单证数据传输取代传统的纸质单证流转，办理货物进出境手续时，企业将报关单及随附单证电子数据向海关申报，提高了通关效率，解放了企业的人力资源。

企业能够真真切切体会到无纸化通关改革所带来的好处，这主要体现在以下三个方面。

第一，是企业的通关速度将进一步加快，通关成本随之降低。无纸化通关通过对低风险货物实行自动审核，自动放行，大大提高海关单证作业速度，此外，通过与监管场所联网监管的同步实施，通关手续将进一步简化，通关效率将大大加快，货物在港口滞留的时间更短，企业的通关成本将进一步降低，产品的国际竞争力将得到进一步增强。

第二，是将有更多的高资信企业适用“事后交单、无纸通关”这种高速、便捷的通关模式。该模式下，AA类及A类企业可以将原来需要每天向海关递交单证，变为将10天内出口的报关单一次性集中递交，大大减少了往返海关的次数。

第三，是有利于營造守法便利的良好氛围，促进企业守法自律。无纸化通关改革试点以企业分类为基础，以企业守法便利为导向，海关对大部分诚信守法企业的货物实施快速放行，无纸化通关等便利措施，对失信违法企业的货物实施严密监管等惩戒措施。

从海关的角度来说，海关根据风险分析和判别，低风险的货物采取自动放行，经过海关的电子审核，低风险的就自动放行，并向货物存放的场所和企业发送信息，企业即可直接办理进口提运或者出口货物装运的这个手续，实现通关作业全程的无纸化，有利于优化通关流程，提高通关效率，降低企业通关成本，促进贸易便利化。

对于高风险的货物，海关转为人工审核，在人工审核过程中，审核无疑问的，直接办理放行手续，通知货场，企业可以到货场直接办理提货手续。需要验核纸质单证的，海关将向企业发送指令，企业到现场提交纸质单证，办理通关手续。海关可以集中力量加强对高风险货物的实际监管，提升了监管效能，通关无纸化引导企业守法自律，形成海关与守法企业的合作伙伴关系，实现海关与企业双赢。

4 通关作业无纸化改革的保障条件

第一，传统报关方式下，纸面文件是报关人向海关报关和海关凭以办理货物征免税及货物放行手续的最直接和唯一的依据。因此，有关报关人身份的确认、报关人的申报和海关接受申报的成立、申报的时间、地点、形式、签名和报关文件的证据效力、责任的认定等，均有明确的法律规定，没有使海关在行使行政管理权中遇到法律上的障碍。而无纸化通关所涉及的电子数据法律地位必须明确才能保障通关作业无纸化的法律效力。

从法律层面上面看，《电子签名法》、《海关法》等法律及相关法规规章，明确了电子数据与纸质单证在使用中具有同等法律地位。修订的《刑事诉讼法》也明确了电子数据证据的法律效力。

第二，从企业信息化的程度来看，绝大多数现代化的企业，生产、物流，已经实现了信息化的管理，同时传统的纸质的文件，商业单证、凭证、票据，企业相关的商贸往来的函电等，包括产品的说明书等，也越来越多地被电子的方式所替代。除贸易企业外，物流企业，大型港口、码头通过中国电子口岸已经实现了和正在实现和海关的电子联网。这些都为海关启动无纸化试点奠定了物质基础。

第三，中国电子口岸是国务院有关部委将分别掌管的进出口业务信息流、资金流、货物流等电子底账数据集中存放到电子口岸公共数据中心，为各行政管理部门提供跨部门、跨行业的行政执法数据联网核查，并为企业及中介服务机构提供网上办理进出口业务服务的数据交换平台。截至目前，中国海关通过中国电子口岸已经与财政部、环境保护部、商务部、质检总局、外汇局等多个部委实现了信息互联互通。借助这一安全、可靠、高扩展性的数据交换平台，海关可以顺利实现与银行、国库、税务、企业等部门的信息互换，为实现通关无纸化提供了有力的技术支持。

5 海关通关无纸化发展方向

海关在推进通关作业无纸化改革试点工作的同时应积极采取多项措施，保障改革顺利开展。加强与地方政府与相关部门的沟通，加强政策宣传，提高认知程度，获取地方政府的支持；积极开展项目推介，通過企业座谈、业务培训等方式，引导进出口企业和报关企业参与此项改革；充分收集改革试点过程中地方政府、相关部门、企业的意见建议，总结经验，评估改革成效，及时改进工作。

海关在通关无纸化实施过程中，还应加强对通关的风险分析。首先，以守法企业管理为核心，选择资信程度高的企业参加试点，并且综合各类风险要素，海关计算机系统对报关单及随附单证进行风险分析和人工监控，提高挑选低风险和高风险的准确性，降低伪报电子数据等情况。其次，海关还要加强对报关单电子数据进行批量的复审，并且加强企业的稽查，并且还可以调阅企业的合同、发票等电子的或者纸质的资料，以核查是不是有伪报的问题；在此过程中，中国海关积极运用先进科技手段和技术成果，推进实现海关通关作业全程无纸化，以优化监管和服务、促进贸易便利，并努力为外贸稳定发展营造良好环境，力争在2015年前实现在全国海关对全部进出口货物全面实现通关作业无纸化的。

参考文献：

[1]海关总署2012年第38号（关于在全国海关试点开展通关作业无纸化改革工作）[Z].2012-07-31

[2]海关总署2013年第19号（关于深化通关作业无纸化改革试点工作有关事项的公告）[Z].2013-04-10

[3]施静 通关无纸化下报关企业的发展路径思考[J].北方经贸，2012（10）

[4]付绍滨 海关无纸报关中的若干法律问题[D].北京：对外经济贸易大学，2002

[5]易贤军 浅谈通关无纸化[J].现代商业，2012（26）