十三五时期需要怎样的结构调整

[摘要] 当前我国经济存在严重的结构失衡，表现在资本生产率急剧下降，产能严重过剩。原因在于储蓄率和投资率过高，消费率过低，政府过度热衷于投资，刺激政策过度鼓励投资，收入分配失衡等。十三五时期应以结构调整为主，需要调整宏观政策，转变政府职能，完善公共服务和社会保障，维护公平竞争的市场环境，促使经济走上结构平衡、高效协调、可持续发展的轨道。

[关键词] 结构调整 投资 消费 增长 改革

[中图分类号] F121 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）06-0007-06

[作者简介] 王小鲁（1951 — ），河南内黄人，中国改革基金会国民经济研究所副所长，研究员。长期从事中国改革与发展研究。曾任中国社会科学院《未定稿》和《中国社会科学》杂志编辑，国家体改委体改研究所期刊主编、研究室主任，国内外多所大学和研究机构访问教授、研究员。研究领域：中国经济增长、城市化、体制改革、收入分配等。两度获孙冶方经济科学奖，曾获首届中国软科学奖，澳大利亚国立大学杰出博士论文奖。

一、当前结构失衡的表现及原因

近一时期，我国经济增长持续下行，增长率已经从2010年的10%以上降至7%以下。与此同时，资本存量的增长率仍然居高不下，与经济增长的下行形成鲜明的对照。

图1显示了我国自1978年改革开放以来的GDP增长率和固定资本存量的增长率。从图中可见，我国从1978年到90年代中期这段时间，多数年份经济增长率高于资本存量的增长率，显示在投入与产出之间大体上存在一个较为良好的关系，资本产出率较高。

大致从上世纪90年代中期到2008年，资本存量的增长率稳定地超过了GDP增长率，平均高出约2个百分点。特别是在2008年以后，两者的增长曲线呈现出巨大的差异，资本存量增长率大幅度高于经济增长率，平均高6.5个百分点。2014年，资本存量增长率仍然高达13.4%，而经济增长率降到了7.3%。

这种资本投入与经济增长显著背离的情况，自改革开放以来还是第一次持续地发生，也提出了一个尖锐的问题：增长的投资去了哪里，为什么没有带动经济增长？

图2显示了中外研究者关于中国工业产能利用率的几项研究结果数据，在一定程度上回答了这个问题。图2中，国内外不同机构和研究者提供的关于中国工业（制造业）的研究数据，虽然相互之间有差异，但大体上反映了一个共同的趋势，即从上世纪90年代中期以来，中国工业的产能利用率出现了持续下降的趋势。大致从80%～90%之间降到了近年来的60%～70%之间。产能过剩达到了相当严重的程度。

这一情况也得到了官方的证实。2013年“国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见”指出，我国一些主要工业行业如钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等，2012年末的产能利用率仅略高于70%，明显低于国际通常水平，导致企业利润率大幅度下滑，普遍经营困难。

产能利用率的持续下降说明，有大量的固定资本没有得到有效利用。考虑到这些工业行业近些年来产能迅速扩张的情况，这说明有大量无效或低效的投资，导致了资本生产率的下降。

事实上不仅工业存在这种情况。在房地产行业中，近些年来过度投资、过度建设，造成房屋积压、空置率上升的趋势也非常明显。在基础设施建设领域，政府投资解决了许多基础设施瓶颈问题，改善了交通、通讯等条件，但同时一些地方也出现了基础设施利用率过低、设施闲置浪费的情况。有些地方政府将大量投资用于缺乏实际效果的“形象工程”、“政绩工程”，也导致了大量浪费。

作者计算了改革开放以来我国资本的平均生产率和边际生产率的变化，结果见图3。图中显示，我国的资本平均生产率在改革以来长期保持在0.4以上，从上世纪90年代中期开始逐渐下降，2003年以后跌破0.4，2008年以后加速下降，目前只有0.25。资本的边际生产率下降更快，在上世纪90年代中期之前大致在0.3～0.6的范围内波动，平均约为0.48，其后连续下降，2008年跌破0.3，目前只有0.15。

换句话说，90年代中期之前，每投入2元固定资本能够带来1元人民币的GDP增长，目前每投入7元才能带来1元GDP增长。目前这一资本生产率急剧下降的趋势仍未改变。

我国还在发展途中，尚未成为高收入国家，而资本生产率已经降到如此低的程度，呈现出经济未老先衰的症状，需要引起高度警惕。目前这种增长方式显然是不可持续的，实际上已经滑到了中等收入陷阱的边缘。如果不及时改变，经济停滞恐难以避免。

目前的经济失衡原因何在？可以扼要概括有如下原因：

其一，过去十几年来储蓄率和投资率快速上升，消费率快速下降。2014年全国的最终消费率仅为51%（占GDP的比重），比上世纪80～90年代下降了十几个百分点。其中居民消费不到GDP的38%。投资率过高、消费率过低，经济增长一味靠投资拉动，使投资带来的生产能力持续快速扩张找不到出路，产品滞销，市场疲软，导致产能过剩。过去快速扩张的产能可以通过出口的高速增长来支持，而现在国际市场也日趋饱和，出口减速，于是消费率过低、储蓄率过高的结构矛盾就凸显出来。不解决消费与储蓄、消费与投资结构失衡的问题，就无法根本扭转经济疲软、增长率下行的趋势。

其二，储蓄率和投资率过高与各级政府过度热衷于投资有关。长期以来，不少地方政府出于政绩和财政收入等考虑，不断给下级单位下达投资和招商引资任务，强迫完成，这使政府掌握的公共资源大量用于投资（同时也提高了储蓄率），而政府承担的公共服务职能容易被忽视，公共服务和社会保障的欠缺也制约了居民消费。目前政府财政收入加上土地收入和其他政府性基金收入、国有资本经营收入等合计，约占到GDP的1/3。因此政府支出结构对储蓄率、投资率和消费率有重大影响。政府资源还牵引了大量银行贷款用于投资，而过量投资使不良债务越积越多，也导致了资金使用效率下降。

其三，传统的凯恩斯主义理论主张，在总需求不足时可以用政府投资及宽松的货币政策刺激社会投资来弥补。但凯恩斯理论假设投资需求和消费需求可以完全替代，是这个理论的缺陷。凯恩斯主义政策是仅考虑短期均衡的政策，长期持续使用此类刺激政策必然带来投资与消费之间结构失衡，反而加剧供给过剩、需求不足的矛盾。我国长期以来由于外汇占款不断增加导致了货币超发，从2008年金融危机开始又实行了极其宽松的货币和财政政策，此后虽然刺激力度有所减小，但刺激政策一直没有退出。近一时期由于经济疲软，刺激力度再度加码。继续这样的政策，必将使结构失衡越来越严重，金融危机的风险也越来越大。

其四，公共服务分配不均、社会保障覆盖不足，是影响消费增长的主要原因。目前两亿多新城镇居民没有城市户籍、多数没有被城镇社会保障体系覆盖，也很少能够享受公共服务，这严重影响了他们的正常消费。而很多地方政府在户籍制度改革和扩大公共服务供给方面缺乏积极性，使这一问题一直得不到解决。

其五，居民收入差距过大、垄断性行业和竞争性行业收入严重不均，也导致了过高的储蓄率和过低的消费率。由于边际消费倾向递减的作用，高收入居民的储蓄率远高于中低收入居民。收入分配越是不均，平均储蓄率也会越高。高收入居民的高端消费还常常发生在国外，对带动国内经济不起作用。垄断性行业的高利润、高储蓄也进一步推高了储蓄率。大量国有企业属于资源性、垄断性行业，利润率远高于竞争性行业，然而目前国有企业红利上缴的比例在5%～15%之间，显著低于一般上市公司的分红率。这些收入分配方面的问题，加剧了消费—储蓄结构失衡。

其六，缺乏公平竞争的市场环境，竞争性企业税费负担过重，社保缴费主要由企业负担，五险一金缴费高达工资总额的40%～50%，不利于企业发展，不利于企业创新研发，推动技术进步，也是影响社保覆盖率的一个重要因素。在竞争性行业与资源性、垄断性行业之间，除了资源税以外，基本都面临相同的增值税和所得税税率，实际上竞争性行业经营艰难，资源性和垄断性行业得天独厚，这不利于公平竞争。

二、实现结构再平衡的关键措施

上述情况说明，未来要继续保持经济发展动力，必须进行多方面的体制改革和政策调整，尽快纠正结构失衡，使经济回到健康发展的轨道。其中，消费需求不足和过度储蓄、过度投资已经成为制约经济增长的关键问题。“十三五”时期将是一个关键性时期和转折点，能否顺利进行结构调整，是决定未来能否跨越中等收入陷阱，能否保持长期可持续发展，能否顺利迈向高收入国家的关键因素。

为此，需要考虑如下政策调整和体制改革。

（一）调整宏观经济政策

当前经济面临下行压力，“十三五”时期，宏观经济政策重点首先是稳增长还是调结构，将是一个十分重要的政策选择。有部分人认为，当前应当把稳增长置于首位，为此不惜继续使用更大力度的货币刺激和财政宽松政策把短期增长率拉起来。但这种观点的持有者没有看到刺激政策即使对短期经济增长的作用也已经越来越趋于失效。原因在于宽松货币政策的主要功能就是刺激投资，而在当前情况下，越刺激投资，产能过剩就越严重，不良债务也会越积越多，越不利于结构再平衡，反而给中长期增长带来更大的困难和风险。

因此如果不尽快调整结构，沿用传统方式保增长，短期增长也保不住。未来一个时期必须忍受较低的增长率，全力推进改革和结构调整，改善收入分配，启动国内消费需求，才能为更长期的经济增长打好基础。货币政策应尽快恢复中性稳健，财政政策除了继续支持必要和有效的基础设施投资、保障房建设、棚户区改造、环境保护投资外，应将重点转向公共服务和人力资本投资，尽快实现社会保障全覆盖，降低企业的社保缴费费率，扩大对小微企业的减税政策，以减轻企业负担，焕发市场活力。

（二）转变政府职能，促进发展方式转变

目前唯GDP论仍然很有市场，各级政府仍然更关心短期经济目标。虽然GDP不再是唯一的政府政绩考核指标，但实际上诸多被各级政府列为考核内容的短期经济指标都与GDP紧密相关。例如城市化率、投资率、就业率、居民收入等指标的短期变化，都与短期GDP增长联系在一起，有“一荣俱荣、一损俱损”的关系。因此GDP仍然是各级政府最关心的核心指标。政府管理需要改革，各级政府的政绩考核体系和激励机制需要更根本的改变，把为社会提供公共服务、满足广大居民的实际需要，维护公平竞争的良好市场环境、法治环境，促进社会长期稳定协调发展作为自己的主要职责。

产业投资的功能需要回归市场。产业投资主要是市场的事而不是政府的事，不明确这一点，使市场在资源配置中起决定性作用的目标就无法落实。政府的根本职责是为社会提供必要的公共产品和公共服务，而不是代替市场以行政方式进行资源配置。

财政体制也需要相应的改革，从根本上改善政府支出结构，减少不必要的和低效率的政府投资及行政管理支出，大幅度减少专项转移支付、增加一般性转移支付，扩大公共服务的供给，完善财政制度，提高透明度，使公共财政能够为政府职能转变提供有力的支持。

（三）尽快实现社会保障全覆盖，加快公共服务均等化

目前1/3的城镇常住人口没有城镇户籍，多数仍然没有纳入城镇社保体系。他们虽然长期在城镇就业，但不能享受与原有城镇居民相同的公共福利。十八届三中全会和国务院提出的加快户籍制度改革的任务，至今推进缓慢，落实不力。解决这一问题，不仅涉及社会公平，同时也关系到城镇化健康发展和启动内需，需要加快推进。

虽然全国各地已经基本实现了城乡居民养老保险全覆盖，农村地区基本实现了新农合全覆盖，但保障水平还相当低，有必要提高。例如目前城乡居民基本养老保险的月均保障水平大约只有80～90元，与城镇职工基本养老保险的保障水平相差二十几倍，很难维持保障对象的基本生活需要。适度提高城乡居民养老保险保障水平，并不需要太多投入，但对社会稳定和谐具有重要意义。根据宏观经济学的分析，由于低收入和贫困人口储蓄率极低，对这部分人群的转移支付带动消费需求的效应接近100%，而且不导致产能扩张，对启动内需的效果远好于投资。

（四）普遍减轻企业税费负担

一个时期以来，我国竞争性领域的企业承受了相当沉重的负担。这是因为近些年来工资增长加快、社保逐步普及和劳动合同法的实行使企业的工资成本快速上升，同时产能过剩又引发了降价竞争，前一时期人民币逐渐升值也增加了出口的难度，来自几方面的压力迭加，已经对许多企业形成了严重的考验。最近经济下行，各级政府受到财政压力，又不约而同增加了税收征管力度，征过头税的情况相当普遍。2015年前三季度，名义GDP增长了6.6%，而财政预算收入增长了7.6%，高于经济增长1个百分点，说明这种倾向确实存在。这一步加重了企业负担。任由这种趋势发展，有可能造成企业的大规模倒闭风潮，必须采取有效措施减轻企业负担。首先必须制止征过头税的倾向。

十八届五中全会提出划转部分国有资本充实社保基金，是一项非常重要的举措，需要认真落实，拿出足够大的部分来充实社保基金，才能达到预期的效果。当前企业的社保缴费负担过重，在很大程度上是历史欠账问题造成的。因为在社保体系建立之前就业、之后退休的企业老职工没有足够的社保基金积累，只能靠新参保人群的缴费对老职工进行补偿。这自然也加重了企业社保缴费的负担。因此以国有资本充实社保基金是十分必要的。与此同时，应当切实减轻企业缴费负担，至少使社保缴费与工资总额之比降低10个百分点以上，让企业在困难中得到喘息的机会。

以国有资本充实社保基金，还有一个好处是不增加当期财政负担，在经济有困难的时期应是首选的积极应对措施。

除此之外，还需要认真考虑扩大小微企业减免税的范围，帮助小微企业渡过难关。小微企业和个体经营者劳动密集度高，承担了我国超过半数的非农就业，其良性发展对就业至关重要。

上述除划拨国有资本以外的防止加税措施和减免税政策，当然也会在一定时期内带来财政压力。但这应当是积极财政政策的重要部分，而且是比扩大财政性投资更积极更有效的扩大内需措施，应当克服困难，积极推进。在筹资方面，除了减少非必要的政府投资和行政支出外，短期内还可以适当增加国债和地方债的发行。

（五）维护公平市场竞争、鼓励创新

缺乏公平竞争的市场环境是导致企业经营困难的一个原因。过去一个时期，政府对市场和企业经营干预过多，行政审批以及限制性和特惠性政策过多。这些政策透明度低、公平性差，在维护市场运行、促进技术进步和新产业发展方面所起的作用十分有限，但严重影响了企业公平竞争与资源合理配置，保护了不少低效率的企业，降低了经济效率，而且大大增加了寻租和腐败的机会，导致公共资源浪费、滥用和流失。

未来除了减少行政性审批和增加政策透明度以外，产业政策也有必要转型。慎用限制性和特惠性产业政策，转向普惠性和市场友好性政策，重点是创造规范、透明、法治化的、公平竞争的市场环境，使企业能够在平等的起跑线上展开竞争。这有利于改善激励机制，促进企业提高效率，也有利于在竞争的基础上实现资源优化配置。

为此，需要对过去各级政府的种种限制性、歧视性、特殊优惠性的产业政策和招商引资政策，例如准入限制，特定条件的低价供地、低电价、低利息、减免税等政策，进行认真清理，除少数确有必要者外，应一律废除，代之以普遍减少企业负担和创造公平竞争条件的政策，实现同地同价、同电同价、同等负担、同等待遇。

在税收政策方面，对不同的竞争性企业实行差异化税率具有歧视性，但在竞争性和垄断性、资源性行业之间实行同等税率，则实际上是对竞争性行业的歧视和对垄断性行业的保护，有需要对垄断利润进行附加征税（如垄断利润调节税）。这同时也可以成为普惠性政策的一个资金来源。

在鼓励企业技术创新方面，目前国内市场缺乏有效的知识产权保护是一个关键的制约因素。一些企业认为，不搞研发是等死，搞了研发是找死。原因是企业的知识产权得不到保护，研发成果常常被他人剽窃抄袭，使企业研发投入白白流失，得不到回报，剽窃者却可以得到更高的利润。因此需要尽快加强知识产权的法律保护，尽快建立健全知识产权法院的设置，狠抓知识产权裁判的执行落实，加大对知识产权侵权行为的惩罚力度。政府应在建设企业信用体系上下功夫，营造企业诚信经营遵纪守法的社会环境。

我国的教育和科研体制不适应人力资本形成和促进研发创新，也需要改革。教育需要去行政化，改变以行政衙门方式管理学校的做法，让教育能够与时俱进，对时代变化和市场需要作出灵敏的反应，并更新教育理念，发展多种多样的教育方式。职业教育要开门办学，鼓励学校与企业合作，培养市场需要的人才。科研机构要改善创新激励机制，使科研与产业需要相结合，科研成果能够实现产业化应用。

我国并不缺乏企业家创新精神和科技人才的创新能力，关键在于有没有保护技术创新的法治环境和市场环境，有没有有利于创新的教育和科研体制。这方面环境改善了，体制理顺了，创新就有了动力，经济发展和生产率提高就有了保证。

三、结 语

我国在过去30多年间因为改革而焕发了活力，经历了高速增长，同时也积累了大量的问题和风险，目前已经面临一个转折关头。“十三五”时期将是一个关键的发展转型、动力转换时期。

在这个时期，我国经济要从高储蓄高投资低消费模式转向投资消费均衡发展的模式；从过去的单一依赖投资需求拉动增长，转向投资需求和消费需求平衡带动经济增长；从粗放的大量耗费能源资源的投入驱动型增长模式转向效率优先、资源配置优化、以公平竞争和科技创新为动力的增长模式。这个转型能否成功，将决定我国能否顺利向高收入国家过渡，还是将陷入中等收入陷阱。

为此，需要政府转型，从强力干预资源配置的政府转向服务型和廉洁高效的政府。宏观政策需要转型，从过度使用扩张性刺激性手段的宏观政策转向维护结构平衡、保障经济长期协调发展的宏观政策。产业政策需要转型，从限制性和特惠性政策转向普惠性、维护公平竞争和效率优先的政策。社会需要转型，从收入差距过大，公共服务和保障不足的社会转向收入分配合理，基本公共服务和社会保障健全、社会关系和谐的社会。财政、税收、司法、教育、科研等多方面的体制需要转型，从不适应市场公平竞争、不适应公平协调发展、不适应科技创新的体制，转向与充满活力的市场经济相协调，同时保证社会公平、科技进步、创新发展的体制。