被束缚的正义：论我国检察官不起诉裁量权

【摘 要】 从比较法的视角来看，由于起诉便宜主义的兴起，目前世界各国均赋予检察官充分的裁量权，而不起诉裁量权则是其中最为重要的一项内容。它的理论基础和制度基础何在？文章从我国的实践着眼，兼取比较法视角，对上述问题进行研究和探索，以期对检察工作的开展有所裨益。

【关键词】 检察官；不起诉；裁量权

【作者简介】 王琳，河南省开封市顺河回族区人民法院政治部主任。研究方向：法学。

【中图分类号】 D915.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）06-0019-02

一、我國检察官不起诉裁量权的行使现状及原因

1. 我国检察官不起诉裁量权行使现状

检察官不起诉裁量权均指人民检察院对侦查机关侦查终结移送审查起诉的案件依法决定不提交或者附条件不提交人民法院进行审判的权力。上述权力不包括起诉的处理，不包含变更、追加、撤回起诉等内容，原因如下：第一，我国检察官决定是否起诉的权力内容广泛，包括起诉、不起诉、变更起诉、撤回起诉的权力等，不起诉裁量权不能涵盖其余三种裁量权；第二，不起诉裁量权的研究目的是探明影响检察官对某案件作出不起诉决定的影响因素及相关问题，这些问题均是围绕“不起诉”展开的，所以将不起诉裁量权限定在“检察官对不起诉案件的裁量”便于研究的展开。我国检察官不起诉裁量权的行使现状如何呢？以某市检察系统近三年受理案件情况为例，结果如下：

从以上数据可以发现，某市检察系统不起诉案件数不足2%。这个数据是否正常呢？笔者查阅了最高人民检察院检察长曹建明所作《最高人民检察院工作报告》，过去五年全国检察系统不起诉案件占所有案件的比例为4.82%，可见，某市检察系统不起诉率低于全国平均值。如此低的不起诉率是否表明我国检察官在诉与不诉之间更倾向于起诉呢？我们作一个横向的比较，以美国纽约市为例，该市每年平均逮捕人数为11.8万人，其中6.4万人在侦查阶段就解决了，占54.24%；其余的5.4万人因重罪被移交法院，其中4.5万人选择诉辩交易，占83.33%。再以英国为例，经英国检察机关审查的案件，有约12%的决定不起诉，其中70%为证据不足不起诉，30%为检察官认为不符合公共利益不起诉。同属大陆法系的日本的不起诉率是是40%～50%。相比之下，我国检察机关对于不起诉裁量权的使用过于保守。

2. 束缚我国检察官不起诉裁量权的因素

对符合不起诉条件的案件决定不起诉，既是效率的要求，也是正义的应有之义。反观我国的检察实践，“不起诉的正义”被严重束缚了。笔者认为有以下几个原因：

第一，立法层面，规则标准尚待完善。前已述及，新《刑诉法》在立法上极大地扩张了检察官不起诉裁量权，具体内容包括：扩大了法定不起诉的范围；设置了未成年人附条件起诉制度；规定了当事人和解后的不起诉制度。但是，新《刑诉法》在实践中仍然存在极大局限性。虽然法律设立了制度规定，但是并未出台实施细则，司法实践中完全依赖于检察官的裁量，这就导致制度无法得到实际的实施。以附条件不起诉制度为例，由于该制度在理论界也存在争议，所以立法机关采取了比较保守的态度，仅允许对未成年人作出附条件不起诉，并且在适用范围上也作了限制，仅限于一年以下有期徒刑的并且是涉嫌刑法第四、五、六章罪名的。但是在司法实践中，这类案件可谓“可遇不可求”，导致制度很大程度上被架空。

第二，观念层面，认为不起诉即放纵犯罪。虽然近年来我国重刑主义的历史传统有所转变，但是检察人员仍有打击犯罪这种根深蒂固的观念，这就是有罪必诉的起诉法定主义的体现。1996年，我国的《刑诉法》取消了免予起诉制度，并同时确立了酌定不起诉的制度，扩大了不起诉案件的范围，从而使起诉便宜主义的萌芽在我国慢慢成长起来。但由于我国长期受到大陆法系法律理念的影响，起诉法定主义仍然是检察起诉的指导思想。

第三，管理层面，绩效考核不尽合理。当前我国检察系统不起诉率低的一个重要原因就是绩效考核不合理。不起诉曾经被作为一项重要指标纳入检察机关的公诉考核机制里，甚至出台细化到绝对不起诉率不得超过多少，相对不起诉率不得超过多少，存疑不起诉率不得超过多少的规定，有的甚至将不诉率纳入公诉部门考核，以不诉率的高低来确定公诉工作的优劣。虽然目前的考核标准已经将此项考核删除，但是它的影响并未完全消除。对于批准逮捕的案件如果不起诉，同样会面临考核“丢分”的危险。该项制度的影响不仅在于对不起诉制度的弱化，还在于可能影响案件的公正处理。

二、关于扩大检察官不起诉裁量权的思考

第一，扩大检察官不起诉裁量权是起诉便宜主义的要求。起诉便宜主义与起诉法定主义相对应而存在。台湾学者林钰雄认为，“便宜原则，是指准许检察官依其‘裁量来决定案件是否提起公诉。亦即，纵使案件合乎起诉要件，检察官也可以依照合目的性的考量，自行权衡案件‘宜否提起公诉”。而起诉法定主义则要求如果案件符合法律规定的犯罪要件，则必须移交审判机关进行审判，检察官无自由裁量之余地。一般认为，大陆法系同英美法系检察官权力的区别之一就在于，大陆法系实行起诉法定主义，而英美法系实行起诉便宜主义。但是这种情况已经发生了重大变化。随着工业化进程的加速，一系列的社会变革引起人们在刑罚观念上的重大变化，起初奉行的有罪必罚、有罪必诉的理论有所动摇，刑罚理念转向以利于犯罪嫌疑人回归社会，利于对其教育改造为核心。

第二，扩大检察官不起诉裁量权是司法公正与司法效率兼顾的表现。对于刑事司法而言，效率的价值绝不亚于正义。任何从事刑事司法工作的人都应当铭记贝卡利亚在其经典著作《论犯罪与刑罚》的忠告：惩罚犯罪越是迅速和及时，就越是公正和有益。诉讼本身应该在尽可能短的时间内结束。这种理念在20世纪70年代以新的理论形式出现了：经济分析法学。而经济分析法系的核心便是提倡诉讼经济效益原则。诉讼经济效益原则要求提高诉讼效率，无疑使检察官不起诉裁量权的扩大获得了理论基础。在起诉阶段，检察官根据个案的不同情况，充分行使不起诉裁量权使案件得到程序分流，不仅可以减轻审判的负担，而且节约诉讼资源，这符合诉讼经济效益原则的根本要求。

第三，非犯罪化与轻刑化的国际趋势要求检察官享有更为自由的不起诉裁量权。当今世界的刑事诉讼，正在逐步向轻刑化和非刑罚化方向发展，贯彻轻刑化、非刑罚化及刑罚个别化的刑事政策是各国纷纷采取的做法。由于现代社会更加注重保障犯罪嫌疑人和罪犯的基本人权，同时考虑到犯罪嫌疑人和罪犯的社会价值以及刑罚的教育改造功能，对可判重罪也可判轻罪的罪犯选择轻刑化，对可以判处刑罚也可以不判处刑罚的罪犯选择非刑罚化，更利于他们的教育改造和重回社会。

三、结论

深入剖析“被束缚的正义”这一问题，会发现有些是法律规定的问题，比如法律规定操作性不强、制约机制不完善等，这些问题可以在时机成熟时通过完善立法来解决；有的是制度问题，需要更深刻的理论构架和改革规划，如对于检察官不起诉裁量权的约束制度，真正改革定非一日之功，需要借助国家之力来完成。

作为一名优秀的检察官，不能只专注于案件的办理、法律业务的运用，同时也应当拓宽视野，将工作同社会需要相联系。检察工作属于司法工作的一部分内容，党的十八大要求司法工作同样要参与社会管理。面对日益加重的司法负担，创新工作机制、优化工作思路显得尤为重要。由此，笔者联想到调解工作的“枫桥经验”。50年前，浙江枫桥创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的经验。而“枫桥经验”的实质就是用宏观的思路指导调解工作，让调解工作更好地服务于社会主义建设事业。今天的检察起诉工作面临同样的问题。不起诉制度设立的初衷是提高诉讼效率、节约司法资源，但是现行法律所规定的繁琐的适用程序与立法者的初衷明显的背道而驰，不但拖延了诉讼，影响了诉讼效率，还打击了检察官使用不起诉裁量权的积极性，使这个制度如同虚设。所以，笔者认为对于我国检察官不起诉裁量权制度，应当更加包容、更加开放，让“被束缚的正义”得到解放。

参考文献：

[1] [意]切萨雷·贝卡利亚.论犯罪与刑罚[M].黄风，译.北京：北京大学出版社，2013.

责任编辑：赵春燕