风景名胜区总体规划编制

金云峰 马唯为 周晓霞

摘要：以西樵山风景名胜区总体规划编制为例，在反思当前风景名胜区总体规划编制方法的基础上，试图从土地利用协调视角对总体规划编制方法进行探索，以提高规划实施和管理的实践性，协调风景资源保护与利用之间的关系。

关键词：风景名胜区；土地利用；规划协调；分区边界；核心景区

中图分类号：TU986

文献标志码：A

文章编号：1671-2641（2015）06-0004-05

收稿日期：2015-03-13

引言

1）风景名胜区现存的问题

风景名胜区总体规划编制的核心要义是对风景资源的管理，只有制定出科学有效的相关管理措施才能进一步指导风景名胜区详细规划，使总体规划的设想和意图能在实际建设和管理中得以精准的贯彻实施。而当前风景名胜区在总体规划编制中，各分区规划、核心景区规划、外围控制地带规划往往缺乏与土地利用的对应，没有将相关保护与利用措施落实到风景名胜区的用地上，使土地利用与不同类型分区的相关管理措施难以落实，导致规划实施和管理的实践性较弱。因此为促进风景名胜区总体规划编制方法的发展，必须将关注的焦点放在基于总体规划实施和管理的实践性上，突出土地利用协调规划在风景名胜区总体规划编制中的地位，以协调风景资源保护与利用之间的关系。

2）风景名胜区土地利用协调的意义

土地利用协调规划是风景名胜区总体规划的一个专项规划，主要内容是用地区划，是基于土地功能性质的分区管控方式。通过协调风景名胜区中土地利用与各分区规划及专项规划，包括将风景名胜区的功能分区、景区分区、生态分区、核心景区规划、保护培育规划、风景游赏规划以及游览设施规划等叠合在用地上，可以明确用地管理权属，协调不同分区类型，加强各分区边界的管理效力。通过协调风景名胜区核心景区规划与土地利用规划，明确核心景区的边界范围、不同类型保护区的边界范围以及具体的分类保护措施，切实保护核心景区生态和视觉完整性。对于风景名胜区外围控制地带规划，当前《风景名胜区条例》和《风景名胜区规划规范》尚未作强制性要求，但对于紧邻城镇的风景名胜区而言，控制外围地带却能起到协调城景关系的重要作用。所以通过风景名胜区外围控制地带规划与城镇土地利用规划的协调，可以明确外围控制地带范围，针对不同用地类型制定出分类控制管理措施，保证外围控制地带的实际控制效力，协调风景名胜区与周边城镇和谐发展。只有将风景名胜区中一切保护、开发和建设活动都落实到用地上，才能真正确保风景名胜区总体规划在实际中的有效实施（图1）。

1.当前风景名胜区总体规划编制方法的反思

本文通过分析当前风景名胜区总体规划编制中普遍存在问题的主要原因，探究解决之道以进一步完善风景名胜区总体规划编制方法。

1.1分区规划边界缺乏实际管理效力

“风景名胜区的规划分区是为了使众多的规划对象有适当的区划关系，以便针对规划对象的属性和特征，实施恰当的建设强度和管理制度”。这便赋予了风景名胜区分区边界具有实现风景名胜区规划管理目标的重要意义，使其成为风景名胜区依法开展各项工作的管理范围线。在当前许多风景名胜区总体规划的编制中，不同类型的分区规划往往缺少与土地利用规划的协调，造成分区边界与用地边界交叉的现象，造成用地管理混乱，还导致不同类型分区之间缺乏有效衔接，削弱“边界”所具有的功能，使分区边界无法有效引导游客行为、保护风景资源、控制配套设施建设，进而影响到风景名胜区保护和利用系统的构建。就景区分区而言，同一用地位于景区界线的内外，会导致景区内外不同的管理方式与同一用地内本应统一的管理方式发生矛盾，干扰景区边界在实际中的执行力（图2）。类似的情况同样出现在功能分区、生态分区等其他分区规划中，都会削弱各分区边界的有效控制力度，同时也给风景名胜区的管理造成极大的不便。

1.2核心景区缺乏实际保护效力

核心景区是风景名胜区内自然景物、人文景物最集中、最具观赏价值、最需要严格保护的区域。核心景区的主要功能是保护风景资源和合理开展游赏活动，主要包括3类保护区：生态保护区、自然景观保护区和史迹保护区。当前风景名胜区核心景区存在的问题：游客数量和配套设施建设缺乏控制约束，内部及周边的交通设施及配套服务设施过分建设，景区的生态完整性遭到破坏等。而核心景区内部及周边的建筑风格和高度也往往因缺乏控制而未能相协调，对景区的整体视觉感受造成严重影响（图3）。上述问题的原因与当前风景名胜区总体规划编制中对核心景区规划往往仅偏重指导性和原则性有密切关系。由于核心景区规划没有叠合到用地上，使其边界范围往往难以确定，导致相关保护措施和内容只能停留在宏观层面而无法落实到用地上，从而难以制定出具体的建设控制规定以及强制性保护措施和方法，最终造成其保护功能缺失。风景名胜区的可持续发展必须基于对核心景区的保护，只有在与土地利用规划协调的基础上，将核心景区的保护落实到用地上，明确以用地管理作为风景资源管理的有效途径，才能切实保护核心景区生态和视觉完整性，并制定出针对核心景区不同保护类型的具体保护措施，保证风景资源的永续利用，最终实现风景名胜区的可持续发展。

1.3外围控制地带缺乏实际控制效力

风景名胜区外围控制地带对于协调风景名胜区与城镇发展、缓解区域的保护与发展之间的矛盾起到积极促进作用（图4）。然而当前风景名胜区外围控制地带在规划中面临着边界范围难以界定，实际控制效力难以保证等问题。笔者认为造成当前所面临的诸多问题的关键在于外围控制地带规划缺乏与土地利用的协调，规划缺乏针对外围控制地带内不同用地类型的分类控制管理措施，没有将相关措施落实到用地上，最终导致外围控制地带规划实施和管理的实效性缺失。考虑到外围控制地带位于风景名胜区之外，其规划应与周边城镇土地利用规划相协调，明确外围控制地带边界范围，并提出风景名胜区外围建设用地和非建设用地的控制要求，以及与风景名胜区协调发展的建议，以此提升其实际控制效力，使风景名胜区与外部环境能够相互协调发展。

2 风景名胜区总体规划编制方法的转变

针对当前风景名胜区总体规划在实施中各分区边界缺乏管理效力、核心景区缺乏保护效力、外围控制地带缺乏控制效力等问题，本文以西樵山风景名胜区总体规划编制为例，从土地利用协调视角，探讨提升总体规划编制实施和管理的实践性，旨在保护风景资源，协调区域发展，推动当前风景名胜区总体规划编制方法的完善。

2.1明确风景名胜区各分区边界范围

在风景名胜区功能分区、景区分区、生态分区及保护培育分区的边界确定上，应着重考虑地形地貌对分区的影响，同时强调通过与土地利用协调来加强各分区边界的实际管理效力。

区别于以半径范围作为平面边界的一般性划定方法，本规划考虑到西樵山风景名胜区作为山岳型风景名胜区的特殊性，从“三维空间”上进行边界划定（图5）。辅助GIS分析技术对西樵山的坡度、坡向、高程和景观视线进行分析，分区空间的边界多由山峰、山脊、山谷等不同的自然空间要素形成。此外，考虑到核心景区边界界桩设立的可操作性，以及维护管理的方便性等问题，其边界界定参考了现有道路、自然村庄等明显的地标物的影响作用。

在各分区边界划定时为充分考虑实际中的管理维护问题，特别提出“边界唯一”原则，即各分区边界与用地边界的协调统一（图6）。通过与土地利用规划协调，来准确定出各个分区界限坐标点，使风景名胜区的管理在空间上只需面对一种边界，即分区边界。各分区规划通过与土地利用规划相协调，不仅保证功能分区、景区分区、生态分区及保护培育分区的边界为有效的管理范围线，还提升了包括风景游赏规划及游览设施规划在内的其他专项规划实施和管理的实践性（图7-8），有效控制了游客行为以及配套设施建设，使资源保护、游赏活动、设施建设等方面的规划均能与分区规划在空间上建立起相互对应关系。

2.2核心景区规划

在西樵山风景名胜区总体规划中，除针对核心景区保护和管理做专项研究，还对其位置、规模、保护方法作出控制性图则。即通过与土地利用规划协调，针对核心景区内不同的保护类别制定出相对应的保护措施，以指导风景名胜区详细规划阶段的编制和规划管理工作。

西樵山风景名胜区核心景区从保护类别上分为生态、自然、史迹三类保护区。在核心景区不同类型保护区边界划定时，与风景名胜区土地利用规划相协调，遵循“边界唯一”原则，落实界桩的设立，以提高核心景区规划的实践性。西樵山风景名胜区自身规模较小，基于对其生态系统完整性的考虑，有意识地将临近景区进行空间缝合（图9），以利于风景名胜区的生态整合。

西樵山风景名胜区核心景区主要包括甲1和甲2两种类别的用地，针对核心景区的不同保护类型做出保护规划（表1）。

2.3外围控制地带规划

西樵山风景名胜区紧邻官山城区，外围地带的控制一方面可以降低周边城镇建设带给风景名胜区生态环境的影响，另一方面也能对官山城区历史风貌起到了维护作用。

西樵山风景名胜区外围控制地带规划通过与周边城镇土地利用规划协调，明确其边界范围应以基本农田保护线、用地红线、道路红线为基本控制线。根据外围控制地带不同的用地性质，应对建设行为力度提出明确的分类要求，划分成不同类型的保护次区（图10），构建实践性强且便于管理的控制保护体系。

2.3.1建设行为严格限制区

该区内应使风景名胜区在城镇范围内的景观视觉整体性形象得到加强，可进一步划分为“基本农田保护区”“风景名胜区景观视线控制区”“官山城区老城区建设行为限制区”三类次区域。“基本农田保护区”以保护基本农田为准则。“风景名胜区景观视线控制区”应对一般农田进行严格保护，限制用地置换和建设行为。对“官山城区老城区建设行为限制区”应确保城镇建成环境不会影响风景名胜区视觉完整性，同时强化风景名胜区作为城镇标志物的视觉意象。

2.3.2建设行为控制区

该类控制区是风景名胜区外围控制地带空间范围中由限制建设转为合理引导建设行为的重要过渡地带。在该控制区范围内，在尊重用地性质和建成现状的前提下，允许存在经过严格审查、对风景名胜区生态和视觉完整性无破坏作用并经过统一规划设计的建设行为，对已有的建成环境实行统一整改、管理和控制，禁止干扰风景名胜区景观视线完整性的建设行为。

2.3.3建设行为协调区

该区域以确保建设行为与风景名胜区生态和视觉完整性相协调为目标，实现城镇开发建设与风景名胜区保护与利用的和谐共生。在充分尊重现有用地和居民生活行为的基础上，对建设行为进行引导和协调。对位于该控制区范围内的建成环境进行整体规划和设计，不允许建筑天际线切割、遮蔽或破坏风景名胜区的山体视觉完整性。

目前，中国的风景名胜区已经进入关键发展阶段，风景名胜区规划编制也成为风景园林学术界研究的技术热点。本文为促使风景名胜区总体规划编制方法的完善进行深入探讨，提出了风景名胜区总体规划编制技术和方法，主要针对风景名胜区各分区规划的边界缺乏实际管理效力、核心景区缺乏实际保护效力、外围控制地带缺乏实际控制效力等问题。具体从风景名胜区土地利用协调角度人手，以提升风景名胜区总体规划实施和管理的实践性，保护风景名胜资源，协调区域全面发展。