阿富汗：中美新的合作空间

〔提 要〕 进入转型期的阿富汗在政治、经济和安全领域仍面临严峻挑战。美国筹划地缘战略布局，以期在阿富汗转型及地区格局重构过程中掌握主导权。中国在阿富汗有重大利益关切，积极支持阿富汗和平重建进程。中美虽在地区合作安排上存在分歧，但在维护阿富汗及地区和平、稳定与发展上拥有共同利益，双方在阿富汗存在务实合作空间。两国可共同推动阿富汗政治和解进程，合作提升阿富汗政府的治理能力，并努力实现中美阿地区合作议程的对接。

〔关 键 词〕阿富汗问题、中美合作、中美关系、中国外交

〔作者简介〕李青燕，中国国际问题研究院国际战略研究所助理研究员

〔中图分类号〕D837.2

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2015）6期0063-12

北约从阿富汗撤军后，阿富汗局势依旧动荡，并有引发周边地区安全形势恶化的风险。中美作为阿富汗问题的利益攸关方，在维护阿富汗稳定、推动和平重建问题上具有共同利益。在2015年9月习近平主席对美国进行国事访问中，中美就阿富汗问题达成重要共识。加强在阿富汗的务实合作，已成为中美构建新型大国关系的地区亮点。

一、转型期的阿富汗局势

阿富汗从2015年进入战后转型期，未来局势发展取决于政治、经济、安全三个方面的转型能否顺利实现，但目前来看，转型面临的挑战颇多。

（一）政治进程前途未卜

“双头体制”掣肘政治转型。2014年阿富汗大选后，经过激烈斗争，组建了由总统阿什拉夫·加尼与政府首席执行官阿卜杜拉·阿卜杜拉联合领导的民族团结政府。这一“双头体制”在阿富汗并无先例，权责不清，结构性矛盾日益凸显。根据加尼与阿卜杜拉达成的“分权协议”，阿富汗将在2016年通过修宪实现从总统制向议会内阁制的过渡，阿卜杜拉也将转任总理一职。这意味着加尼总统的权力和地位将大大缩水。目前，加尼与阿卜杜拉阵营在内阁组建、人民院选举、选举机构改革等问题上展开激烈博弈，双方均设法在未来修宪中掌握主动。政治内斗消耗了双方过多精力，致使政府效率低下、贪腐盛行、改革措施推行困难等情况更为严重。阿富汗政治深层痼疾在于民族矛盾，民族团结政府治下普什图族与“北方联盟”之间的矛盾并未减弱，甚至在主要由普什图族组成的阿富汗塔利班（阿塔）的“巧妙利用”下呈加剧趋势。在此背景下，阿富汗进行政治体制过渡实难乐观，如果加尼与阿卜杜拉两派阵营互不妥协，恐又将上演一场政治危机。

政治和解波折不断。加尼政府上台后，积极推动与阿塔的政治和解进程，并将工作重心放在争取邻国巴基斯坦的支持上，希望通过缓和阿巴关系，使对阿塔有特殊影响力的巴基斯坦给予实质性推动。巴基斯坦也积极回应，总理谢里夫与陆军参谋长拉希勒均表示将全力支持阿政府与阿塔展开和谈。阿塔代表与阿政府多次接触，并于2015年7月初在巴基斯坦的穆里举行和谈，中国和美国均派代表参加了此次和谈。巴方公布和谈消息后，阿政府称这是首次与阿塔举行“正式和谈”，将成为双方和平的起点。但就在国际社会认为阿政治和解迎来曙光之际，阿塔领袖奥马尔两年前已死的消息被曝出，致使双方原定于7月31日举行的第二轮和谈被推迟。尽管阿塔内部经过短暂震荡，新任领袖曼苏尔已经上任，但包括阿塔在内的各方对此都需要一个适应期，因此阿政府与阿塔的和谈短期内难以重启。曾被认为是温和派的曼苏尔未来对和谈的态度以及其对阿塔的掌控能力还有待观察，这将为阿政治和解进程带来变数。

（二）安全形势依然严峻

伴随以美国为首的北约逐步撤军，阿塔呈卷土重来之势。2014年9月，约700名阿塔武装人员对东南部加兹尼省的阿杰尔斯坦地区发动进攻，当地政府机构与警察局一度失守。2015年春季以来，阿塔发动了更猛烈的攻势，把战火烧至阿富汗全境，尤其是阿东部、南部与北部地区安全形势堪忧，阿塔两次攻占昆都士省首府昆都士城，并扬言准备进攻其他大城市。袭击频发造成了阿富汗军警与平民的大量伤亡。2014年下半年，阿富汗军警的死亡人数超过3000人。2015年上半年，阿富汗平民伤亡达4921人，创历史新高。受空军能力严重不足、装备不到位以及士气低落等因素影响，阿政府军警尚难以独立抵御阿塔的猛烈攻势。

（三）经济转型路漫漫

阿富汗位于亚欧通道重要节点，自然资源丰富，市场潜力与人口红利可观，这本是阿富汗经济实现可持续发展的重要依靠。但历经30多年战乱，阿富汗基础设施遭到严重破坏，各行业百废待兴。阿富汗战争以来，“军需经济”曾支撑阿经济保持较高增速。2003—2012年，阿经济增长率平均9%。但是，为驻阿外军提供服务的经济发展模式难以持续。伴随北约驻阿军队大幅撤离，外军在阿花费锐减，外资逃逸严重，失业率高企，阿富汗经济增长从2013年出现严重下滑。2013年阿经济增长率仅为3.7%，2014年更是降到2%。世界银行与亚洲开发银行预测，2015—2016年阿经济增长率将徘徊在3%左右。目前，阿富汗经济严重依赖外援，缺乏内生动力，亟需根据自身特点探索出能够“自我造血”的可持续发展道路。但在安全局势严峻、政治环境脆弱的条件下，阿富汗经济转型只能循序渐进，外部力量的投入与支持仍不可或缺。

二、美国对阿富汗的布局

美国通过阿富汗战争在亚洲的中心地带——俄罗斯的后院、伊朗和中国的家门口——拥有了军事基地，提升了地区影响力，成为左右阿富汗问题发展走向的最重要外部力量。虽然奥巴马政府迫于内外压力做出从阿富汗撤军的决定，但这并不意味着美国将放弃阿富汗。

阿富汗战略位置重要，占据东西贸易交融的中心，自古就是兵家必争之地。当前，以阿富汗为中心的南亚、中亚、西亚地区形成东亚和欧洲发达经济圈之间的凹陷带，是经济发展、资源开发和消费市场的处女地，发展潜力巨大。近年来，各国竞相推出跨区域发展规划，如俄罗斯的“欧亚经济联盟”、中国的“丝绸之路经济带”倡议等，阿富汗或其周边地区是重要组成部分。这些发展规划与美国所倡导的“新丝绸之路”计划形成竞争态势。2014年以来，“伊斯兰国”（IS）在中东地区迅速崛起，并向南亚加紧渗透，在阿富汗东部楠格哈尔省等地活动频繁，并得到“乌兹别克斯坦伊斯兰运动（乌伊运）”等极端势力支持。在此形势下，阿富汗的反恐重要性不降反升。奥巴马称“阿富汗是美国从南亚到非洲所编织的反恐伙伴网络中的关键一环，令美国能够迅速应对恐怖威胁，并阻止针对美国的恐怖袭击”。

当前，美国在阿富汗的战略目标，首先是维持阿富汗局势最低限度稳定，确保顺利撤军，使阿不再成为威胁美国安全的策源地；其次是按照美国意图重构地区战略格局，即借助打入阿富汗的楔子，向东扼住中国“丝绸之路经济带”的重要通道，向北防堵俄罗斯势力南下，向西威慑伊朗，向南与印度相互呼应。

为确保在阿富汗的地缘战略利益，美国在启动撤军计划的同时，积极谋划撤军后在阿富汗的战略部署。

政治上，“塑造”亲美政权，并试图主导阿政治和解进程。阿富汗战争之初，美军借助“北方联盟”的力量迅速击垮阿塔政权。在新成立的阿富汗政府中，得益于美国的支持，“北方联盟”领导层把持了军政关键部门，成为实权派。迄今，阿富汗共举行了三次总统大选，美国均施加了“特殊影响”。尤其是2014年大选，美国在两位总统候选人加尼与阿卜杜拉之间倾力调解，终使大选结果免于流产。而相互制衡的民族团结政府在一定程度上也利于美国继续对阿富汗新政权施加影响。

为巩固美阿关系，美国于2012年与阿富汗签署《持久战略伙伴关系协议》，将阿富汗定位为“非北约重要盟国”，承诺将于2024年前在社会经济、国防安全、制度建设等方面为其提供长期协助。美国还多次推动召开涉阿国际与地区会议，促使国际社会加大对阿富汗问题的关注与投入。

阿战后期，美国对阿塔和“基地”组织采取分而治之策略，并积极寻求同阿塔对话。美国推动联合国安理会解除对阿塔高层的制裁，并划拨专款用于招募底层阿塔成员回归社会。2013年，美国允许阿塔在卡塔尔设立办事处，双方近乎要展开直接对话，但由于卡尔扎伊政府的强烈反对而作罢。此后，美国一直设法与阿塔保持接触。

经济上，加大对阿援助力度，继续推进“新丝绸之路”计划。奥巴马上台后，强调运用“巧实力”策略，大幅增加对阿富汗的非军事援助。美国增加对阿农业和基础设施项目的投入，利用省级重建小组，扩充专家队伍，提供公共服务，帮助地方政府重建经济机构。美国于2015年初又承诺将为阿富汗未来发展与改革项目提供最高8亿美元的援助资金。

美国还打算重振“新丝绸之路”计划。该计划提出4年来，囿于财力，美国对此计划的投入并不慷慨，打包归入此计划的大型项目如 CASA-1000输电项目和TAPI天然气管道项目均进展缓慢。然而，2015年以来美国再度发力，美国高官通过在国会作证、发表媒体文章、四处演讲等方式，阐述“新丝绸之路”计划的重要性及取得的积极进展，并将区域性能源市场、贸易和交通便利化、提高通关和过境效率、促进人文交流等四个领域作为重点推进方向。

军事上，放缓撤军步伐，加速培训、武装阿军警。根据2011年奥巴马宣布的“三步走”撤军方案，美国应于2014年底完成从阿富汗撤军。2014年9月，美阿签署《双边防务与安全合作协定》。据此协议，美军除了在阿富汗享有治外法权，还可无偿使用喀布尔、巴格拉姆、坎大哈等9个军事基地。美国还可根据需要自行增减驻军数量，单方面提升了驻军安排自由度。协议有效期至2024年，期满自动延期，使美国获得在阿富汗长期驻军的法律保障。

但是，由于阿富汗内外局势趋紧，美国放缓了撤军步伐。2015年3月阿富汗总统加尼访美时，已允诺延缓撤军进度，现有的9800名美军将保留至2015年底。10月15日奥巴马宣布再度放缓撤军计划，将在2016年大部分时间内维持现有9800名驻阿美军规模，在2017年奥巴马卸任前，将保留5500名美军士兵。美军将驻守在喀布尔、巴格拉姆、贾拉拉巴德和坎大哈四地，承担两项使命，即训练阿富汗军队和协助打击“基地”组织残余力量。

为确保撤军后阿富汗国内局势的稳定，美国将扩充、培训阿富汗安全部队作为对阿工作重心。短短几年，阿军警人数猛增至近35万，美国承担大部分军警费用开支。阿军警的大型军事行动仍依赖美方提供空中支援、情报分享和后勤保障。为此，美国国防部长卡特表示将向国会寻求拨款，以继续向阿安全部队提供资金援助至2017年底。

三、中国对阿富汗的主要关切

阿富汗战争以来，阿巴地区动荡不安，各股极端武装组织纵横交错，恐怖袭击浪潮一波接连一波，其外溢效果已对中国西部地区的安全与稳定造成威胁。“东伊运”恐怖势力盘踞在阿富汗，与“基地”组织、塔利班、“乌伊运”等相互勾结，在境外接受培训后，回流至新疆及其他省份，伺机制造恐暴袭击事件。

与此同时，阿富汗的毒品对中国的危害也呈上升之势。阿富汗毒贩已不满足于俄罗斯和欧洲的消费市场，正设法利用中巴喀喇昆仑公路取道新疆，打通从中国南下印度尼西亚的贩毒新通道。阿富汗毒品的泛滥和跨国毒品犯罪的猖獗已使新疆地区的吸毒人数近年来大幅增加，毒品危害正向中国其他地区蔓延。

阿富汗是“丝绸之路经济带”的重要节点，在推进“丝绸之路经济带”建设中可发挥独特作用。但阿富汗的动荡带来的潜在风险却不容忽视，尤其是安全因素对资源开发和工业园区建设的影响。中国在阿富汗投资的埃纳克铜矿等多个重大项目均因安全形势不靖尚未取得预期成效。

作为山水相连的邻国，阿富汗的和平稳定对中国维护西部地区稳定、打击“三股势力”、抑制毒品侵害、推动“丝绸之路经济带”建设意义重大。多年来，作为友好邻邦，中国一直真诚希望并尽己所能帮助阿富汗实现和平、稳定与发展。

自2002年中国驻阿富汗使馆复馆以来，中阿双方高层互动频繁，政治互信不断加深。中国利用在基础设施建设和资金方面的优势，积极参与阿富汗和平重建进程。截至2014年10月，中国共向阿富汗提供了15.2亿元人民币无偿援助；通过双边、多边途径为阿富汗培训各领域专业技术人员近千人；向阿富汗提供了十几批物资援助，并为其援建了共和国医院、喀布尔大学中文系教学楼和招待所、国家科教中心、总统府多功能中心等重要工程，对阿富汗的经济发展和民生改善起到了良好的促进作用。2014年，中国向阿提供5亿元人民币无偿援助，未来三年，中国还将向阿提供总额15亿元人民币的无偿援助。为支持阿富汗加强治理能力建设，未来五年中国将为阿培训3000名各领域专业人员。中阿还成功举办商业论坛，两国经贸合作联委会第二次会议也于2015年6月召开，中国派遣了工作组赴阿开展援助规划和基础设施建设规划工作。中国还为阿富汗安全能力建设提供了人员培训，如为阿富汗警察举办反恐、禁毒等领域培训班。2014年11月，中国向阿富汗移交了一批警用设备，包括通讯设备、取证相机、警用头盔和盾牌、药（毒）品快速检测设备等，并向阿提供相关设备操作培训等帮助。中国还多次为阿富汗举办扫雷技术培训并捐赠扫雷器材。

中国一贯支持“阿人主导、阿人所有”的阿富汗全国和解进程，希望阿富汗全面实现国家和平与稳定。为此，中国积极参与涉阿国际与地区合作。除了中阿双边沟通渠道畅通外，中国还利用多边会议机制，推动周边国家与国际社会共同支持阿富汗实现政治和解。中国已与巴基斯坦、印度、美国、俄罗斯和伊朗分别就阿富汗问题召开双边磋商会；建立了中俄印、中俄巴和中阿巴三边对话机制；与俄罗斯共同发起了阿富汗问题“6+1”（中俄巴印美伊阿）对话会。2014年10月，中国成功举办了伊斯坦布尔进程第四次天津外长会。该进程主要由阿富汗的邻国主导，已发展成为推动解决阿富汗问题的重要机制。此次会议在美国即将从阿富汗撤军的背景下召开，充分体现了中国在阿富汗问题上的担当与建设性作用，促进了各利益攸关方凝聚共识，共同支持阿富汗包容性和平与和解进程。

四、中美在阿富汗合作的路径选择

在当前和未来一段时期内，维护阿富汗的和平与稳定是中美双方的共同利益。阿富汗乱局就摆在中国家门口，一旦阿局势发展失控，恐怖外溢加剧，中国将是首当其冲的受害者。阿富汗的稳定与否事关美国撤军的成败，也关系到奥巴马能否留下政治遗产。在美国从阿富汗撤军的背景下，美国期待中国在地区安全问题上增加投入，承担国际和地区义务，帮助美国从阿富汗“脱困”。

但在地区安排议程上，中美有不同的优先考量，存在一定的利益分歧。中国希望通过“丝绸之路经济带”倡议，加强区域互联互通与经济融合，把亚太经济圈与欧洲经济圈连接起来，带动整个西部地区走向稳定繁荣。美国则希望通过“新丝绸之路”计划，推动以阿富汗为中心的中亚与南亚一体化，弱化中国与俄罗斯在该地区的作用，在阿富汗转型及周边地区格局重构过程中掌握主动。相较而言，中国的地区安排构想更具开放和包容性，而美国的计划则更具排他性。因此，在地区合作安排问题上，中国的构想更具建设性，受到了大部分域内国家的欢迎和支持。在这一过程中，中国的地区影响力势必进一步提升，这恐怕是美国所不愿看到而又无力阻挠的。

相较于中美双方的地区利益分歧，中美在阿富汗的共同利益远大于分歧，双方在涉阿问题上存在广阔合作空间。因此，双方应管控分歧，做大共同利益蛋糕，携手推动阿富汗的稳定与发展。

共同推动阿富汗政治和解进程。阿富汗只有实现政治和解，才能获得长治久安。阿塔深植于阿富汗社会，是阿富汗各派力量中的重要一支，以何种方式让阿塔回归社会，将是阿富汗政治和解的关键所在，也是各方的主要争议所在。中美应在“阿人主导、阿人所有”的原则基础上，支持阿国内和解进程，首先让阿政府与阿塔能够坐下来和谈。中国与各方保持良好关系，且与巴基斯坦是“全天候战略伙伴关系”，而巴基斯坦在阿富汗的政治和解中扮演特殊角色。美国与印度关系密切，印度在阿巴关系上保持克制，也将利于阿巴在和谈问题上取得突破。当前是阿国内政治和解的机遇期，加尼政府对和谈态度较为积极，阿塔内部虽仍存分歧，但和谈的大门并未关闭。中美巴三方应调动各自资源和影响，相向而行，使阿国内和谈早日重新启动并有所进展。

合作提升阿富汗政府的治理能力。在阿富汗重建过程中，政府的治理能力和效率十分重要。中美在此领域有发挥作用的广阔空间。中美联手建立对阿富汗培训或帮扶的合作项目，如2012年启动的中美联合培训阿富汗外交官项目，并将于近期启动两项联合培训阿医护人员和农业技术人员的新项目。“建立信任措施合作”（CBM）是伊斯坦布尔进程的一项重要内容，可充当地区国家合作的重要平台。2014年的伊斯坦布尔进程会议确定了反恐、禁毒、灾害管理、商贸投资机遇、地区基础设施建设、教育等六大领域64个优先项目，最有助于阿富汗提高国家治理、自主发展、治安防务能力。中美可在上述项目上提供技术或资金援助，并联合地区国家参与，帮助阿富汗顺利实现过渡转型。在安全领域，中美可通过人员培训、装备援助、防灾减灾、医疗救助等合作，共同帮助阿富汗提高安全能力建设。未来，中美阿三方可加强情报交流和边境管控，开展联合执法行动，打击非法移民、贩运人口、贩运武器和毒品等跨境威胁。这将有助于提升阿富汗军警安保能力，并形成联动机制有效管控跨境犯罪活动。

实现中美阿地区合作议程的对接。阿富汗近期出台的《十年转型发展报告（2015-2024）》，确定安全、基础设施、私营经济、农业和农村发展、实行良政以及人力资源建设为六大优先发展领域。阿富汗希望在未来5—10年内，全力推动区域通道网络建设，使其成为连接东亚和西亚、中亚和南亚、构建欧亚大陆经济带的重要枢纽。在美国的“新丝绸之路”计划和中国的“丝绸之路经济带”倡议中，阿富汗均是重要的一环。在互联互通基础设施建设与区域经济融合措施上，中美阿有相似的优先推进事项，如联通阿富汗与周边国家的电力、油气项目，阿富汗与巴基斯坦的跨境公路、铁路建设项目等，三方可针对具体项目探讨可行的合作途径与方式。中美可从促进阿富汗互联互通与能源开发入手，寻找“丝绸之路经济带”与“新丝绸之路”计划路线融合部分，并结合阿富汗国家发展的要求，寻求符合三方共同利益的地区项目，探讨行之有效的融资方式，共同促进地区互联互通。在基础设施建设融资问题上，中国倡议筹建了亚洲基础设施投资银行，并设立了“丝路基金”，而美国对世界银行、亚洲开发银行具有很大发言权，双方可在阿富汗希望优先实施的互联互通与能源开发项目上开展金融合作，减少干扰性竞争。

五、结语

阿富汗政治、经济、安全转型困难重重。中美关系也正经历转型，探索构建“不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢”的新型大国关系。中美在阿富汗具有共同利益和目标，也存在对地区影响力的竞争。阿富汗是中美拓展务实合作的实验场。如果双方能够有效管控分歧，并在推动阿富汗重建问题上携手合作，对地区和平与繁荣及中美关系的发展均有重要的积极意义。中美在阿富汗的合作将有助于增进两国战略互信，并为双方合作应对其他全球和地区性问题积累有益的经验。需要指出的是，中美在阿富汗的合作离不开阿富汗方面的参与和配合，中美在阿富汗的合作实际上也是中美阿三方乃至更多参与方的合作。

【完稿日期：2015-10-16】

【责任编辑：吴劭杰】