议题政治：求解全球问题的新型政治模式（上）

夏林

一、全球问题构筑议题政治的主题

1从“问题”到“议题”。所谓“问题”，是指需要解决的矛盾，有待解释的题目，或指事故、毛病和困难。而“议题”，则指会议上讨论的问题。换言之，议题，就是被发现、提出并通过会议方式展开讨论以寻求解决途径的问题，是对问题的一种关注，体现了一种积极的主动性关联。

推而广之，在世界系统之内，“全球问题”和“全球议题”的关联性亦然。全球问题，是指当代国际社会面临的一系列超越国家和地区界限，关系到整个人类生存与发展的严峻问题。主要包括：（1）战争与和平。持久和平的目标还远未实现，因为这一目标的实现，不仅需要消除物质性暴力，还要消除结构性暴力和正在日益受到关注的“信息暴力”。（2）南北关系。由于发展中国家自身在高新科技领域的发展上具有落后性及由其综合国力所决定的国际社会地位的不公正性等深层原因，南北冲突在未来相当长的时期内还将持续存在，并将不断从债务、贸易等传统领域向信息、科技、海洋利用与宇宙开发等新的领域扩展。（3）国际新秩序。随着全球化的不断深入，建立国际新秩序的呼声日益强烈，其所涉及的领域，也逐步突破了传统意义上的经济、政治领域，而扩展至信息领域、科技领域等。（4）生态失衡与环境污染。自20世纪90年代起，全球升温、臭氧耗竭、森林锐减、物种灭绝、土地荒漠化、城市垃圾、工业污染已构成人们生活中难以摆脱的生存威胁。环境问题亟待解决。（5）资源短缺。地球资源的有限性正以资源争夺、环境难民、全球贫困等尖锐的形式向人类敲响警钟。（6）人口爆炸。人类自身的再生产必须受到约束，这是当今国际社会的共识，但人口增长的惯性和现实中节育工作难以克服的物质的、技术的、文化的障碍，使得世界人口还将继续膨胀。（7）粮食危机与全球贫困。粮食危机不难理解，而粮食危机的最直接后果即为全球贫困的加剧。（8）海洋利用与宇宙开发。海洋和宇宙是人类的共同财富，需要人类共同使用、维护和管理，但认同与实践困难重重。基于资源利用和安全保障的考虑，开发海洋与太空领域而引发的矛盾与冲突会日渐增多。（9）人权。对人权的关注是人类文明进步的标志之一，但伴随着人权运动而出现的诸多政治事件同时也导致了旷日持久的政治摩擦与纷争。个体人权与集体人权，政治权利与经济文化权利，环境权与发展权，人权的国际保护与国家主权的维护，凡此种种，无论在认识还是实践上都将长期存在分歧。（10）民族主义。在21世纪全球化的历史进程中，这种既囊括实现独立、体验尊严、寻求发展之动力，又极易给现存政治秩序带来混乱与动荡的民族主义，在塑造新型国际机制的活动中，始终值得探讨与深思。（11）恐怖主义。恐怖主义是当今世界上国家、民族、阶级、宗教间各种尖锐复杂矛盾的反映。它通过特殊的暴力手段，追求特殊的恐怖气氛和震撼全球的效果，来达到某种政治目的，其影响已渗透到国际社会生活的各个方面。（12）难民。社会动乱、战争（包括地区战争和内战）、政治宗教迫害和生态恶化是其爆发的基本原因。难民问题及与此相关联的非法移民等问题共同构成了全球问题的一个重要领域。（13）毒品。肆虐全球的毒品生产、毒品交易、毒品消费已不容置疑地成为世界公害，并诱发堕落、犯罪、暴力与动乱。（14）艾滋病。这个“最年轻”的全球问题，已引起整个人类社会的恐慌。（15）精神迷乱和道德失落。人类社会的螺旋式上升发展，在迂回曲折中形成了物质文明进步与人文精神失落之间的巨大反差。

一方面，这些问题与挑战的严重危害性本身就强烈地吸引着人类社会各层次群体的关注;另一方面，亦有以罗马俱乐部为先驱和表率的学界有识之士严肃地以“关乎人类命运总问题”的高度予以提出并发起倡议。这种倾注于全球问题、带有显著主观性特征、积极而主动的关注与融入，得以凸显。而当全球问题正式地被作为全球关联体系核心平台的联合国提上各专属会议的议程，进而成为全球范围内多元沟通平台（主要包括联合国及其所属组织、其他国际组织、跨国公司等）的讨论焦点时，全球议题的概念即告形成。

2议题政治的产生源自对全球问题的关注。此处所谓议题政治，顾名思义，即以全球议题为中心的政治模式，旨在通过多元行为者之间的沟通、共识与协调，进而通过规范方式、合力行动，促成对全球问题的合作共治。它是当今以人类中心主义为核心、以全球为本体和向度的新的全球政治模式。所谓全球政治，指的是政治关系在空间与时间上的延伸，政治权力和政治活动跨越现代民族国家边界的扩展。全球政治泛指全人类整体意义上的政治，它在价值、观念、利益、范围上均具有全球性，是一种涵盖国内政治、区域政治、国际政治的政治复合体，也是一种由国家、非国家和次国家行为者共同参与的多头政治的混合体。事实上，议题政治是与传统意义上的“权力——利益”政治相对应而言的，传统意义上的“权力——利益”政治模式关注国家权力、利益和安全，偏好国家政治，即以国家为中心，以主权、领土为边界，从军事安全到政治争端，从外交活动到经济交往，尽管涉及社会生活的方方面面，但最终都归属到国家安全或国家利益。而议题政治这种政治模式中的主权、领土界限被弱化，以人类整体及其共同利益为着眼点，关注诸如生态、毒品、国际恐怖主义、难民、人权、气候变化、禁雷等关乎人类共同命运的全球问题，以全球议题为中心，并根据全球议题的不同形成了生态政治、毒品政治、气候变化政治、人道主义政治等。议题政治具有明显的超国家性，它既是全球政治的表现形式，又是全球政治的实施途径。

二、全球问题决定议题政治的特性

1全球问题的跨国性决定议题政治的全球性。全球问题的跨国性，表现在两个方面：一是全球问题的发生是无国界限制的。二是全球问题的解决是超越国界限制的。就问题原发地来说，全球问题一旦发生，其破坏力往往是极为严重的，加之其扩散速度也通常极其迅猛，因此，如果仅依靠问题原发地某一国家或者是某一地区个别国家的力量，使问题得到彻底解决的可能性是微乎其微的。这就决定了，解决全球问题必须超越国界的限制，在沟通、合作的平台上进行。当全球问题被国际组织、国际会议等纳入其议程，以全球议题的形式，通过平等合作的方式寻求解决途径时，全球问题的跨国性就会直接传递至全球议题，而以全球议题为关注对象及核心内容的议题政治，便同时显现出全球性的特征。用“我中有你，你中有我;我离不开你，你也离不开我”这句话来概括当前国家间的经济联系，可谓恰如其分。这也是全球化深入发展的必然结果。在全球化机遇和挑战并存的情况之下，全球议题不可能仅针对危机原发国，它必须具有对于问题而言的针对性和对于适用范围而言的推广性。

2全球问题的全面性决定议题政治的综合性。正是因为全球问题具有全面性，在全球政治领域将其纳入议程自然也需要涉猎广泛的领域，进而使这类问题具备了综合性的特征。一方面，要针对经济、政治、军事、社会、文化、科技、环境、教育等存在的全球问题，有的放矢地召开会议、拟定议题、探寻解答;另一方面，就全球问题自身的复合性而言，也需要议题政治的综合性发展以期日臻完善。以全球反恐议题为例，愈演愈烈的恐怖主义全球化表明，没有广泛的国际共识与合作，恐怖主义将不会得到有效遏制，更谈不上对恐怖主义的彻底铲除。从国际政治形态的角度来说，多层次、综合性的议题政治模式可以渗透到双边、多边乃至全球层次。双边层次的反恐议题政治的展开，可以通过谈判、会议等直接的接触来进行，该层次上的议题政治成果较为显著，这得益于双边交流、沟通目标的相对一致和行动协调的相对简洁。多边反恐议题政治的展开，也随着恐怖分子跨国行动的增多而逐步得到重视和加强。第二次世界大战以后，尤其是20世纪70年代以来，最大范围的反恐议题政治在全球展开，联合国在反恐议题政治领域发挥了其组织、协调的作用。多届联大都将反对恐怖主义作为中心议题之一进行讨论，并且形成了不少关于反对国际恐怖主义的决议。第四十二届联大通过的195号决议对成员国提出了反恐怖主义的纲领性要求。在第五十届联大上，反恐怖主义的国际合作及其规范化又成为各国讨论的热门议题。

3全球问题的演化性决定议题政治的动态性。近期世界事态的发展表明，议题政治议程上的全球性挑战激增，议题不断出现转换，重点也在发生转移。自2001年爆发“9·11”事件以来，国际反恐成为头号全球议题。目前，国际反恐在全球政治日程上的地位有所下降，但是这丝毫不表示这一问题已经获得基本解决，相反，国际恐怖主义组织趁世界的注意力聚焦在国际金融风暴之机，又发动了血腥的孟买恐怖袭击事件，这是继“9·11”事件之后最为严重的恐怖袭击事件，被称为“印度9·11”。同时，本土化、年轻化的新一代恐怖分子开始转向攻击“软目标”，这更加容易得逞，具有更大的破坏性。索马里等地的“海盗产业”也乘机日益做大，使之从一个区域性问题演变为一个全球性问题。但是，从总体上来看，金融与气候及能源问题正逐渐上升为首要和重点的全球性问题，成为世界各国领导人逢会必谈的议题，也是世界舆论与公众关心的焦点。但值得一提的是，理解全球问题的演化性，不能仅片面强调焦点的变化与调整，还应明确，全球问题是辩证演化的，其作为全球议题重点的变化与相当数量的严峻问题的持久性是并存的。

4全球问题的缠结性决定议题政治的联动性。全球问题具有缠结性的特征，忽视全球问题的相互缠结、相互制约，试图单独解决某一领域的问题，必然会碰壁。以全球变暖为主要标志的气候恶化议题，对人类的挑战越来越紧迫，越来越严峻，地球生态系统遭到严重的破坏。该系统的变异最终将影响人类的生存，而且气候突变也将对地缘经济和地缘政治产生重大影响，它不仅将使国家遭受重大损失甚至灭顶之灾，还会触发越来越多的主权争议和地缘冲突。人们愈益意识到气候变化极具破坏性的危险，与此相关的能源问题对营造一个气候稳定的繁荣世界也起着至关重要的作用。这些全球问题自身十分尖锐并直接导致与此相关的全球议题具有明显的联带效应，或是可能引发另一种全球问题，或是可能引发国内危机。如金融危机促成经济危机与贸易衰退，加剧粮食危机;气候变暖带来北冰洋的生态灾难，引发地缘冲突;能源危机造成各国民生困境和产业结构调整的压力。应对上述相互缠结的全球问题，求解各种可能性危机解决方案，首要的，便是理性认知全球议题的联动性特征。

5全球问题的复杂性决定议题政治的深刻性。全球问题是复杂的，它并非是单纯的直观、具体的事件，而是蕴藏着内在驱动因素的复杂现象与本质的有机统一体。战争与和平、南北关系、国际新秩序、生态失衡与环境污染、资源短缺、人口爆炸、粮食危机与全球贫困、海洋利用与宇宙开发、人权、民族主义、恐怖主义、难民、毒品、艾滋病、精神迷乱和道德失落等都是全球问题的表象，将其作为议题政治的主题着手研究并探求解决途径时，必须透过现象掌握其内在本质，把握其内在驱动因素。只有这样，才能触及全球问题的内核，对它的研究与探讨才能深入，进而才有可能获得卓有成效的解决方案。由此，议题政治的深刻性特征可见一斑。

作者单位：北京大学

责任编辑：王克明