小自贸 大改革

张鹏

中国（上海）自由贸易试验区，是中国改革开放的一个重要区域，把它设在了制度相对完善，行政管理水平相对较高，产业结构相对先进，而且周边经济又相对发达的这样一个特殊的区域——上海。上海自贸区所取得的成就，对我们接下来推进中国的改革开放和发展，推进中国新的自由贸易园区和自由贸易港区建设都具有非常重大的意义。

上海自贸区建设的背景和目标。一是全球贸易竞争的新格局;二是全球贸易规则正在悄然发生转变;三是国际货币体系和交易规则发生了相应的变化。其建设目标是要经过两至三年的改革试验，加快转变政府职能，积极推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革，大力发展总部经济和新型贸易业态，努力形成促进投资和创新政策的支持体系，积极探索建立货物状态，分类监管模式，加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放，着力培育国际化和法制化的营商环境，力争建设成为具有国际水准的、投资便利、货币自由兑换、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，从而更好地为全国提供服务。一年以来，上海自贸区在改革层面上取得以下进展：

1.在投资领域。一是根据准入前国民待遇、负面清单以外的内外资一致对等原则，建立以负面清单管理为核心的投资管理制度，最大程度地提升便利化的水平，初步落实了准入前的国民待遇和负面清单。二是制定和完善了负面清单，实施外商投资和对外投资的备案管理制度，实施商事制度改革，持续扩大服务业的对外开放。这就把外商到国内投资的核准制和审批制给剔除掉了。过去外商投资要进行核准，国内的企业要走出去也要进行审批，现在都变成备案管理，而备案的管理机构，不是国家商务部而是上海市政府，所以在这种情况下，就把外资的自由度大幅度提升了，贸易门槛得到大幅度降低。同时，一年以来上海自贸区新增企业1.26万家，超过以往20年来累计的总数，外商投资、新设外资企业达到1784家，外商投资总额累计到23亿美元，而且已经完成了107个对外投资项目，依托上海自贸区实现了投资备案管理，建立了投资管理制度。

2.贸易自由化制度。贸易自由化制度推进了贸易监管制度的创新，把贸易自由化简单地向贸易监管领域进行回缩。一是充分借鉴国际经验，逐步形成了一线放开、二线高效关注、区内自由的贸易监管制度框架，不断提高贸易自由化和监管的国际化水平。二是陆续推出了先入区后报关，经过认证的经营者互相认证制度，然后一次申报、一次查验、一次放行等新的监管措施，目前，上海海关共制定新监管措施60项。这些监管措施，如果把它看作贸易自由化措施来讲，是属于贸易自由化措施，但是相对于贸易自由化，相对于提升贸易结构、提升贸易方式、提升贸易水平来看，与要求还具有非常大的差距，贸易监管措施在这个领域中只解决了进口商品更便利的进入，转口商品可以更好地来利用这个平台的问题。那么背后相应的贸易体系的支撑，跨国公司总部迁移的支撑，以及相关的资金管理结算的支撑等都未能有效的涉及。但尽管如此，货物的通关时间仍获得大幅度的削减，货物入区的通关平均时间缩短了2至3天，平均节约物流成本达到10%左右。尽管它没有实现预定的改革框架、改革目标，但是它所取得的这些成就也是非常重要、可圈可点的。

3.推动了金融制度的改革。上海有一些金融监管单位的工作人员认为，金融改革并不是上海自贸区建设中的核心构成，尽管存在这样一些认识方面的偏差，但是金融改革的步骤并不慢。在坚持宏观审慎、风险可控的前提下，推动自贸区与上海国际金融建设的联动，逐步建立以人民币资本项目可兑换、人民币跨境使用、利率市场化、外汇管理改革为重点的金融制度框架和监管体系，更好地服务实体经济发展。但是并没有非常明确的指定，也就是说这一项改革启动了，但是在相关具体推进的逻辑政策安排上，还要进一步加以细化。

4.推出了自由贸易帐户。自由贸易账户当中的人民币资金和其他国内账户之间人民币资金的自由汇款是不受限制的。自由贸易账户资金以及本币资金之间的汇化、兑换是不受限制的，而自由贸易账户的外汇资金和海外账户之间进行的资金汇化，资金转移，只要符合国家相关的反洗钱法等规定，也是不受限制的，所以事实上通过这样一个自由贸易账户，实现了国内人民币资金、自贸区的人民币资金、自贸区的外汇资金和海外的外汇资金之间的联动关系，自由贸易账户成为这个联动关系中非常重要的一个枢纽。自由贸易账户制度创新以来，确确实实起到了非常重要的作用，到目前已经开立了5200多个自由贸易账户，资金的周转效率也明显提高了。同时因为可以融入海外低成本的人民币资金，企业融资成本也得以下降。此外还有一大批金融企业在上海自贸区落户，包括上海国际能源交易中心、上海黄金交易中心等这样一系列重要的国际要素的交易平台在自贸区落地。

5.建立事中事后监管制度。原来叫审批监管，随着负面清单的公布，将不能再新设审批项目了，而且原有的审批项目也统统要进行规范甚至是取消，在这种情况下，只能通过加强事中事后监管的方式来解决自贸区内经济秩序的有效维护、相关争议和矛盾纠纷，对这个过程必须进行完善。上海自贸区已经在这个领域进行了重要的研究和突破，现在已经随着市场经济和更加开放的要求，逐步建立了一套由基础制度、专业监管制度等组成的事中事后监管制度体系。尽管这个体系在实施过程中有一些经验，还未能得到有效的总结，但是它确确实实已经形成了一个制度基础和机制框架。在接下来的实践中，它在改革的基础之上会不断完善，更好地发挥它的效力和影响。

6.可复制可推广或者可复制可拓展的经验。习近平总书记组织召开中国审改组第六次会议，一共审议通过六个文件，其中的一个文件就是关于中国上海自由贸易试验区工作进展和可复制改革试点经验的推广意见。其中一共梳理了21条意见，可以作为重要的经验，用具有规范性的方式向全国进行推广和复制。其中，来自于投资管理方面的有六项，贸易监管方面的有九项，金融创新方面的有六项，而投资管理方面的六项比较虚。这是因为我们的负面清单其实还在不停的动态变化当中，相关的投资规则即使从上海自贸区移出来，但是因为涉及外资的三个法规只在上海自贸区内不进行管理，对中国其他大陆所有的省份地区还在发挥作用，所以投资领域的这些经验尽管比较成熟，但是拿出来以后就能得到落地和实施，恐怕还要看外资三法的一些修订工作能否如期得以完成，只有在完成之后才能谈到复制和推广的问题。

贸易监管方面的九项意见基本上都集中在海关，海关在这一次改革当中主动出击，作出非常重大的改革和调整，包括一线进境货物要先进关后报关、区内货物流转的自行运输、批次进出、集中申报等甚至包括保税展示交易、职能化的卡口验化等问题。但是这九项基本上是机制性和手段性的，来自于制度性的根本变化，主要是一线放开二线管住。但是从现状来看，甚至从起源来看，这早已不是上海自贸区的专利，所以这九项经验看似九项，尽管我们海关系统为此付出了巨大的努力，商务系统为此也付出了巨大的努力，但是它所带来的影响，带来的贸易自由化当中的效果，未必能够起到非常重大的立竿见影的效果。特别是在促进贸易升级方面，也许在增加贸易规模方面，可能会出现重大的改善，但是在促进贸易升级方面，恐怕还要有赖于一些制度性的调整。

金融创新方面的六项意见在实施的过程中还面临一些实施细化问题，这六个方面包括跨境人民币资金集中运用、个人跨境贸易人民币结算、支付机构跨境电子商务人民币结算、跨国公司外汇资金集中运营管理、小额外币存款利率上限要放开等。小额外币存款利率上限放开，现在已经从上海自贸区里走出来，走到上海市的范围内了，下一步根据利率市场化改革的要求，会进一步向全国范围来进行推广。这六项中有一些也是机制层面的，但是很多已经涉及到非常复杂的制度层面，大陆其他地区在模仿上海自贸区的经验的时候，就会相应地要求要剔除外部的一些限制性因素。比如说一些外汇管理规则、外汇管理政策、外汇管理制度等问题，在这个过程当中，会要求作出相应的改变和调整，那么以自贸区的小自贸区改革来推动整个中国的大改革，就会形成以点触线带面，有序地实现改革的目标。

总之，第一，中国上海自由贸易试验区的建设，是我们党和国家审时度势，在对国际、政治、经济和国内非常复杂的三期叠加形势的综合判定的基础之上，作出的一个非常重大的战略性决策。第二，战略性决策所涉及到的内容非常广泛，涉及到投资、贸易、金融市场化和政务服务精简化四大方面，并且希望在这四大方面进行重大探索，使其在全国范围内，可复制可推广。第三，上海自由贸易试验区不是一个政策洼地，也不是税收洼地，更不是一个单纯追求歧视性政策形成的所谓的增长极，它的目的就是为整个全局的改革服务，就是为国家能够跟上国际最新的制度和规则探索一些实践服务。第四，从现状来看，如果把上海自贸区的建设周期划分为三年，那么第一年的成就可圈可点，而且从第一年的成就的推进情况来看，基本上已经超过了1/3的改革目标的要求，在未来的改革当中，伴随着可复制、可推广的经验在全国的落地扎根，上海自贸区会更加成熟，会更加娴熟地运用各类国内改革创新和国际上一些成熟的管理手段，更好地把上海自贸区从当前的一个初步启动状态推进到一个成熟状态，从一个自由贸易试验区的状态推进到一个国家发展和改革的重要平台的状态当中去。

那么上海自由贸易区可不可以在全国其他地区进行复制呢？从现状来看，上海自贸区所立足于解决的问题，不外乎是投资、贸易和金融市场的完善。中国是一个制造业大国，我们除了简单的投资和贸易外，还有非常复杂的制造业结构的调整和提升问题，有非常复杂的区域经济发展当中产业布局调整的问题，有非常复杂的产业结构升级和产业集聚问题，以及范围经济和规模经济中的发展问题，同时还有非常复杂的环境问题和经济中的协调问题，比如说循环经济的发展问题等，都很难从上海自贸区中拿到现成的、可复制、可推广的经验，因为这28平方公里的土地承载不了那么多的改革试验，所以我们肯定还会再构建一些新的类似于上海自贸区的改革平台，这些平台既能把中国国内的资源有序地整合好，又能把中国和国际上的资源在这个区域内进行良好的探索和有序的整合，为整个国家的改革开放和自主创新等领域的发展提供重要的经验和借鉴。

在新的自贸区体系当中，一定会有一些新的地区和领域，它的特性一定不是追究一个所谓的政策洼地，也一定不是为了追求一个所谓的增长极，而是攸关整个全面深化改革全局、攸关国家国民经济发展全局、攸关国家发展和周边国家关系以及世界经贸发展全局的一些具有制度创新、机制创新、管理手段创新的问题。

作者系国家财政部财政科学研究所研究员

文章摘编自：宣讲家网，2014年11月24日，http：//www.71.cn/2014/1124/789800.shtml

责任编辑：双艳珍